Prevence mučení a národní preventivní mechanismus

Pokud vám melodie Ivana Mládka vykouzlí úsměv na tváři, mnou uváděné zkratky mají spíše mrazivý nádech. Týkají se totiž instrumentů zakazujících mučení nebo podrobování krutému, nelidskému a ponižujícímu zacházení nebo trestání. Mučení a jiné formy špatného zacházení jsou natolik závažným zásahem do lidské důstojnosti, že je takové jednání absolutně zakázané, a to na vnitrostátní i mezinárodní úrovni. Zákaz mučení je navíc základním principem mezinárodního obyčejového práva a vztahuje se tedy i na státy, které nejsou smluvní stranou příslušné mezinárodní úmluvy.

Zavedené zkratky

Stěžejním mezinárodním dokumentem, který upravuje zákaz mučení a jiného špatného zacházení, je Úmluva OSN proti mučení (UNCAT) [1] a její opční protokol (OPCAT) [2]. K monitorování svých mezinárodních závazků úmluva zřizuje Výbor proti mučení (CAT) [3]. Obdobně činí opční protokol, který k monitorování svých závazků pověřuje dokonce dva hlídací psy, a to Podvýbor proti mučení (SPT) [4] a národní preventivní mechanismus (NPM) [5], jehož mandát v České republice vykonává veřejný ochránce práv (ombudsman).

Pozornému čtenáři jistě neuniklo, že jsou ve výčtu uvedeny ještě dvě zkratky, které do něj zcela nezapadají. Je jím Evropský výbor proti mučení (CPT) [6], což je monitorovací orgán zřízený evropskou Úmluvou proti mučení (tedy orgán Rady Evropy, nikoliv Společnosti národů). Dále pak Asociace pro prevenci mučení (APT) [7], která je nevládní neziskovou organizací zaměřenou na prevenci mučení a jiného špatného zacházení a poskytuje podporu národním preventivním mechanismům.

K čemu to všechno je a proč by nás to mělo zajímat?

Případy mučení, tedy úmyslného cíleného jednání, jímž je člověku působena silná bolest nebo tělesné či duševní utrpení páchané veřejným činitelem nebo osobou s jeho souhlasem, připomínají na našem území snad již jen muzea z doby nesvobody. S ostatními případy krutého, nelidského a ponižujícího zacházení nebo trestání (dále též „špatné zacházení“) se bohužel stále můžeme setkávat.

V případě špatného zacházení obvykle oproti mučení nejde o úmysl někoho pokořit s cílem něčeho dosáhnout. Rovněž zde nemusí vystupovat ani žádný veřejný činitel či osoba jednající na jeho pokyn či s jeho souhlasem. Naproti tomu se můžeme setkávat s tím, že je špatné zacházení zastíráno nejlepšími zájmy samotných ponižovaných osob (např. nadměrná kurtace k lůžku zdůvodňovaná obavou z možného pádu), zájmy na zajištění bezpečnosti (např. rutinní důkladné osobní prohlídky vězňů) či objektivními okolnostmi (např. přeplněnost věznic, zanedbávání péče pro nedostatek personálu apod.).

Tímto se špatné zacházení, na rozdíl od viditelného mučení, dostává často mimo zorné pole kontrolních orgánů a rovinu právní postižitelnosti. Vždyť který kontrolní orgán dokáže s jistotou určit, zda rutinní večerní podávání dávky 4 tablet tlumící medikace pacientům v psychiatrické nemocnici je postup lege artis, nebo se jedná naopak o excesivní tlumení s cílem usnadnit si práci s pacienty, udržet na oddělení pořádek apod.?

Jak je patrno z uvedených případů, špatným zacházením jsou nejvíce ohroženy osoby, které se pro svůj věk, zdravotní postižení nebo jiné omezení nemohou samy efektivně bránit. Jedná se zejména o děti, seniory, osoby s duševním onemocněním a osoby omezené na osobní svobodě (například ve věznicích, v policejních celách, v zařízeních sociálních služeb, psychiatrických nemocnicích, záchytných stanicích apod.).

Proto bylo nutné vytvořit mezinárodní právní rámec, který by zaprvé stanovil státům absolutní zákaz mučení a dalších forem špatného zacházení, zadruhé stanovil obecnou prevenční povinnost takovému jednání předcházet a konečně zatřetí ustanovil hlídací psy, kteří budou mezinárodní závazky „v terénu“ kontrolovat.

Co nesmí, a co naopak musí činit stát podle CAT a OPCAT?

Úmluvu proti mučení si lze zjednodušeně představit jako domovní řád chránící všechny lidi v domě před mučením a jiným špatným zacházením. Správce domu (stát) nejen že sám nesmí nikoho mučit, ale má také pozitivní závazek chránit před mučením ze strany jiných osob (čl. 2 Úmluvy). [8] Tohoto závazku se nelze zprostit, a to ani tehdy, kdyby zuřila válka či hrozila jakákoliv jiná mimořádná situace uvnitř či vně domu (čl. 2 odst. 2 Úmluvy). Rovněž nelze žádného obyvatele z domu vyhostit, jsou-li vážné důvody pro to se domnívat, že by mu venku hrozilo nebezpečí mučení (princip non-refoulement zakotvený v čl. 3 Úmluvy).

Dále Úmluva vyžaduje zakotvení trestného činu mučení trestním právem a nastavení záruk pro účinné vyšetřování všech případů mučení a spravedlivý postih pachatelů. Rovněž po správci domu požaduje zřídit stížností mechanismus, kterým by se oběť mučení mohla efektivně domáhat nápravy u nestranného orgánu. Úmluva též zřizuje jako svůj monitorovací orgán Výbor proti mučení (CAT). Ten pověřila kompetencí soustavně monitorovat uvedené závazky v jednotlivých zemích, vyřizovat individuální stížnosti osob a o tom všem vydávat zprávy, doporučení a jiné dokumenty.

Po devatenácti letech platnosti Úmluvy (2006) dospělo mezinárodní společenství k přesvědčení, že k dosažení jeho cílů je nutné přijmout další opatření zdůrazňující preventivní působení a posilující ochranu osob omezených na osobní svobodě. Proto byl v New Yorku dne 18. prosince 2002 přijat Opční protokol k Úmluvě proti mučení (OPCAT) a tím vytvořen jedinečný systém preventivní ochrany osob omezených na osobní svobodě, a to ze strany tandemu Podvýboru proti mučení (SPT) a národního preventivního mechanismu (NPM).

Pro našeho správce domu to tedy znamená, že musí pověřit a vycvičit hlídacího psa ke kontrolám veškerých míst pod jeho jurisdikcí, v nichž se nachází nebo mohou nacházet osoby omezené na osobní svobodě, a současně umožnit, aby se po jeho pozemku občas proběhl hlídací pes mezinárodní. Dále musí umožnit, aby se oba psi mohli neomezeně stýkat, vyměňovat si informace a sdílet své zkušenosti. Závazky plynoucí z OPCAT, doprovázené zásadami a zprávami SPT [9] a celou řadou dílčích metodologických příruček APT [10], vytváří poměrně ucelenou „kuchařku“ toho, jak má stát efektivně mučení a jiným formám špatného zacházení předcházet, jak má vypadat a fungovat jeho NPM a jak se dál na poli prevence mučení posouvat.

Síť národních preventivních mechanismů a požadavky na jejich fungování

V současné době je smluvní stranou OPCATu 89 zemí, přičemž 71 z nich již zřídilo svůj národní preventivní mechanismus. OPCAT nechává volný prostor členským státům pro uvážení, zda zřídí zcela novou instituci, nebo mandátem NPM pověří nějakou instituci stávající. Je rovněž plně na uvážení státu, zda bude monitorováním pověřen jeden orgán, nebo se na něm bude podílet orgánů více. Obecně můžeme pozorovat 8 různých NPM modelů, z nichž nejčastější je situace, kdy je mandátem národního preventivního mechanismu pověřena již stávající instituce ombudsmanského typu, jako je tomu ve 30 zemích včetně České republiky. [11]

Ať je již podoba NPM jakákoliv, musí vždy splňovat kritéria organizační a funkční nezávislosti (což bude vždy výzva, pokud je NPM součástí nějaké větší organizace) a expertního složení (zejm. právníci, lékaři, zdravotní sestry, psychologové, tlumočníci). Musí mu být dále zajištěn přístup do míst, kde se nachází nebo mohou nacházet osoby omezené na osobní svobodě (tedy nejen oficiální detenční místa typu věznic, ale i neformální soukromá zařízení). Členové monitorovací skupiny musí být vybaveni právem vstupovat do všech míst, hovořit s jakoukoliv osobou tam umístěnou, jakož i s kýmkoliv z personálu a mít také přístup k veškeré dokumentaci. Důvěrné informace, které NPM v souvislosti se svou činností získá, používají nejpřísnější ochrany mlčenlivosti a státní orgány nemohou tuto mlčenlivost za žádných okolností prolomit (čl. 21 odst. 2 OPCAT). Vedle samotných návštěv detenčních míst má NPM právo navštíveným zařízením, jakož i příslušným orgánům adresovat doporučení s cílem zlepšit zacházení a podmínky v detenci a rovněž předkládat návrhy a vyjádření ohledně platných nebo navrhovaných právních předpisů.

Z výše uvedeného je patrné, že preventivní role a zaměření NPM posílené mezinárodní spoluprací s SPT má, na rozdíl od běžných kontrolních orgánů, veškeré nástroje k tomu, aby zásadním způsobem zlepšil podmínky v detencích a zacházení s osobami omezenými na osobní svobodě. [12] Záleží však do značné míry na personálních a finančních zdrojích, na ochotě státu a jeho orgánů s NPM spolupracovat a v neposlední řadě také na osobě ombudsmana, příp. jeho zástupce, pokud je NPM formálně součástí ombudsmanské instituce.

Jedinečnost systému OPCAT dosvědčuje také fakt, že neustále přibývá nových států, které OPCAT ratifikovaly a NPM zřídily. V únoru letošního roku ustanovil svůj NPM Island a na cestě k jeho zřízení jsou též Austrálie a Kanada. Mezinárodním unikátem bude brzy možná „NPM“ Taiwanu, a to i přes to, že Taiwan není formálním členem Společnosti národů.

Věřím, že po tomto stručném úvodu do problematiky prevence mučení již zkratky UNCAT, CAT, OPCAT, SPT a NPM s písní Ivana Mládka nikdo nezamění. Příznivci prevence mučení se mohou těšit na pokračování v některém příštím článku, kde bych se rád zaměřil již podrobněji na specifické otázky NPM, zhodnotil NPM mandát českého ombudsmana a přiblížil proces zřizování „NPM“ na Taiwanu.

Autor aktuálně působí v Taiwan Foundation for Democracy, kde v rámci postdoktorského výzkumného projektu pracuje na srovnávací studii národních preventivních mechanismů s cílem podpory zřízení NPM na Taiwanu.

Autor: Pavel Doubek

[1] United Nations Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment

[2] Optional Protocol to the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment

[3] The Committee Against Torture

[4] The Subcommittee Preventing Torture

[5] National Preventive Mechanism

[6] The European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment

[7] Association for the Prevention of Torture

[8] Každý stát, který je smluvní stranou této Úmluvy, přijme účinná zákonodárná, správní, soudní či jiná opatření pro zabránění mučení na celém území, jež je pod jeho jurisdikcí.

[9] Guidelines on national preventive mechanisms, CAT/OP/12/5.

[10] Například příručky Monitoring Places of Detention, Establishmentand Designation of National Preventive Mechanisms či OPCAT Implementation Manual Revised.

[11] Můžeme dále pozorovat modely, kdy se na monitorování podílí ombudsman spolu s nevládními organizacemi (Slovinsko), kdy se na monitorování podílí více orgánů (Velká Británie), kdy funkci vykonává Národní lidsko-právní instituce zřízená podle tzv. Pařížských principů (Mauritius), kdy je NPM složen z federálního a národních mechanismů (Brazílie), apod.

[12] Skutečnost, že se to daří, dokládají Výroční zprávy českého NPM. Dostupné zde: https://www.ochrance.cz/ochrana-osob-omezenych-na-svobode/vyrocni-zpravy/.