Máme právo znát platy lidí placených z veřejných zdrojů? Střet práva na informace a na soukromí

V případech žádosti o sdělení výše platu státních zaměstnanců proti sobě stojí dvě základní práva zaručená Listinou základních práv a svobod. Právo na nedotknutelnost osoby a jejího soukromí a právo na informace. Konkrétně podle čl. 7 odst. 1 Listiny může být nedotknutelnost osoby a jejího soukromí omezena jen v případech stanovených zákonem. Tím je v tomto případě zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „informační zákon“), který mimo jiné zaručuje právo na informace stanovené čl. 17 odst. 1 Listiny.

Zákon hovoří jasně, přesto podobné spory nejednou skončily u soudu. Když se na tuto situaci podíváme z pohledu zaměstnanců veřejné správy, je zřejmé, že jim není vždy příjemné, pokud jsou jejich osobní údaje někomu poskytnuty. Obzvlášť pokud je má žadatel v úmyslu zveřejnit na webových stránkách. Takové zveřejnění může mít negativní dopad nejen na daného zaměstnance, ale i na jeho vztahy s rodinou, přáteli či spolupracovníky. Lze je proto vnímat jako rozporné s čl. 10 Listiny, který zakotvuje ochranu osobnosti.

Na druhé straně je veřejná správa financována z veřejných prostředků, tedy z peněz daňových poplatníků, proto má široká veřejnost právo domáhat se zjištění, jak je s těmito prostředky naloženo. Lze tak hovořit o veřejné kontrole a transparentnosti poskytování prostředků. [1] Tato dvě práva jsou si rovna, a tak se používá test proporcionality k určení toho, jaké z nich má v konkrétní situaci přednost. Test proporcionality se používá v nezměněné podobě od nálezu Ústavního soudu z roku 1994 [2], v roce 2016 pak Ústavní soud provedl jeho modifikaci pro případy, kdy dochází ke střetu zájmu na informace s ochranou soukromí. [3]

Podle judikatury Ústavního soudu „k omezení základních práv či svobod, i když jejich ústavní úprava omezení nepředpokládá, může dojít v případě jejich kolize.“ V těchto situacích je nutné stanovit podmínky, za splnění kterých má prioritu jedno základní právo či svoboda, a za splnění kterých jiné. „Základní je v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného základního práva či svobody.“ Stanovenými kritérii jsou – vhodnost, poměřování a porovnávání, jež mají zachovat maximum z obou v kolizi stojících práv. [4]

Judikatorní vývoj lze od počátku do dnešního dne shrnout tak, že nejprve Nejvyšší správní soud sjednotil rozhodovací praxi ve správním soudnictví. Učinil tak rozhodnutím rozšířeného senátu č. j. 8 As 55/2012-62, v němž konstatoval, že se informace o platech státních zaměstnanců zásadně poskytují. Z toho byla učiněna výjimka pomocných pracovníků, kterých se tato povinnost netýká. S tím však nesouhlasil Ústavní soud a profesor Gerloch. Jeho stanovisko se stalo stěžejní součástí takzvaného Platového nálezu sp. zn. IV. ÚS 1378/16. Nález stanovil čtyři podmínky, za jejichž kumulativního splnění mají být informace o platu poskytnuty. V obecné rovině by se dalo shrnout, že se Ústavní soud oproti dřívější judikatorní linii přiklonil k právu na soukromí. Podrobnějším výkladem podmínek Platového nálezu se posléze zabýval Nejvyšší správní soud. V rozsudku malého senátu č. j. 2 As 88/2019-29 se znovu věnoval ochraně práva na informace, které se mohlo zdát Ústavním soudem zdánlivě zcela potlačeno ve prospěch práva na soukromí zaměstnanců veřejné sféry. Podrobnějším okolnostem kauz a jejich dopadu na rozhodovací praxi se budeme věnovat v následujícím textu.

Počáteční vývoj kauzy poskytování informací o platech státních zaměstnanců

V dávné minulosti se v samotném provedení testu proporcionality rozcházel pohled jednotlivých senátů [5] Nejvyššího správního soudu. První variantou bylo implicitní provedení proporcionality samotným zákonodárcem.  Ten v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím přímo vymezil okruh případů, v nichž se poskytují základní informace o příjemcích veřejných prostředků, respektive taxativním způsobem vymezil výluku z jinak obecně platného pravidla. Informace by tedy měly být poskytnuty vždy, pokud se nejedná o výslovně stanovenou výjimku.

Druhou variantou pak bylo provedení testu proporcionality v každém individuálním případě zvlášť pro ověření, že takto poskytnuté údaje slouží veřejnému zájmu a zároveň bude zamezeno zneužití práva na informace. Podle této názorové linie totiž sama skutečnost, že § 8b odst. 2 informačního zákona obsahuje „plošnou“ výjimku z poskytování údajů o příjemcích veřejných prostředků, ještě neznamená, že povinnost poskytovat údaje o příjemcích ostatních veřejných prostředků je ve všech ostatních případech absolutní. [6]

Rozšířený senát následně rozhodl rozsudkem č. j. 8 As 55/2012-62, č. 3155/2015 Sb. NSS, v tom smyslu, že informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím zásadně poskytují až na výjimečné případy, u nichž musí být kumulativně splněny následující podmínky:

„1) osoba, o jejíchž platových poměrech má být poskytnuta informace, se na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a při zohlednění všech okolností nevýznamným způsobem a

2) nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.“ [7]

Tímto závěrem sjednotil rozhodovací praxi obecných soudů na několik dalších let.

Platový nález a zvýšení ochrany práva na soukromí

Zlomovým se stal takzvaný Platový nález Ústavního soudu (sp. zn. IV. ÚS 1378/16 ze dne 17. 10. 2017). Tento nález byl vydán na základě společné ústavní stížnosti stěžovatelů, kteří byli v té době vysoce postavenými úředníky statutárního města Zlín. Žadatelem o informace byl spolek Právo ve veřejném zájmu, z. s., jenž se s totožnou žádostí obrátil na 227 obcí a tím dále nespecifikovaný počet dalších subjektů. V konečném důsledku se tak jednalo o tisíce zaměstnanců, o nichž spolek požadoval platové informace.

Součástí rozhodnutí se stalo i vyjádření prof. JUDr. Aleše Gerlocha, CSc., prorektora Univerzity Karlovy a vedoucího katedry ústavního práva právnické fakulty UK, který jako amicus curiae (přítel soudu), zaslal sua sponte (ze své vůle) stanovisko k ústavní stížnosti. Ústavní soud se ve svém nálezu s jím předestřenou argumentací ztotožnil a jeho vyjádření se stalo stěžejní součástí odůvodnění Ústavního soudu. Samotný právní závěr v tomto nálezu vyslovený, a především pak procesní vystupování Gerlocha jako přítele soudu, však mezi některými právníky [8] a soudci vyvolalo negativní reakce a ohlasy. (Hovoříme-li v další části článku o „stanovisku Aleše Gerlocha,“ rozumí se tím i nosné důvody rozhodnutí Platového nálezu).

Stanovisko, které posléze Ústavní soud přejal do odůvodnění rozhodnutí (jako ratio decidendi), polemizovalo s právními závěry Nejvyššího správního soudu. Podrobně rozebíralo § 8b informačního zákona a následně formulovalo zajímavé myšlenky možného výkladu základních práv. Stanovisko v počátku shrnulo, že zatímco historicky bylo právo na informace součástí práva na svobodu projevu ve vztahu subsidiarity a mělo napomoci jej využít a realizovat, Nejvyšší správní soud podle prof. Gerlocha (a rovněž Ústavního soudu) právo na informace podle čl. 17 Listiny ve své judikatuře chápal rozdílně. V  pojetí kasačního soudu bylo dosud možné požadovat jakékoliv informace bez ohledu na to, zda je informace veřejné povahy nebo soukromé, což by informační povinnost učinilo absolutní. Čl. 17 Listiny však podle Gerlocha takto konstruován není, jinak by odstavec 5 tohoto článku byl bezpředmětný.

Legitimním důvodem pro omezení základního práva může být podle Platového nálezu Ústavního soudu rovněž veřejný zájem. Tento zásah musí být oprávněný dle čl. 10 Listiny, nelze jím tedy rozumět jakýkoliv zásah, který je umožněn zákonem (hledisko legality), ale musí být rovněž ospravedlnitelný (hledisko legitimity). Prosazení veřejného zájmu, ale nikdy nemůže vést k úplné eliminaci dotčeného základního práva nebo svobody. Opět se zde uplatní požadavek proporcionality.

Podle Platového nálezu vyšel Nejvyšší správní soud ve své judikatuře z premisy, že test proporcionality provedl sám zákonodárce při formulaci samotného ustanovení § 8b informačního zákona, takže již není nutné tento test provádět v jednotlivých případech. Došlo tak k vyloučení práva na soukromí až na výjimky stanovené Nejvyšším správním soudem. [9] S tím profesor Gerloch nesouhlasí, neboť základní svobody spolu nekolidují v abstraktní podobě, tedy že uplatnění jednoho znamená automaticky potlačení druhého v celém rozsahu. Opět tak nelze daný postup uplatňovat mechanicky, ale je na místě v každém jednotlivém případě zvážit význam a intenzitu dotčených práv.

Podle Platového nálezu byla rovněž problematická argumentace Nejvyššího správního soudu, která rozlišovala dvě skupiny zaměstnanců. Tou první byla velká skupina pracujících ve veřejné sféře, o jejichž platu se poskytují informace vždy. Druhou skupinou měli být pomocní pracovníci, kteří poskytnutí informací nemají povinnost strpět. Jedná se o výrazně menší skupinu, na kterou dopadá výjimka formulovaná Nejvyšším správním soudem. Takové rozdělení však podle Platového nálezu ze zákona nevychází. Profesor Gerloch učinil ve svém stanovisku sporným již to, zda zákonná úprava vůbec dopadá na platy zaměstnanců – a pokud by na ně skutečně dopadala, rozhodně by se měla týkat obou těchto skupin bez rozdílu. Zmíněné rozdělení státních zaměstnanců na dvě skupiny porušuje princip rovnosti, přitom platové zvýhodnění a s ním spojené zneužití veřejných prostředků je možné i na nižších nebo pomocných pozicích. Zaměstnanci se proti takovému zásahu do svých práv nemohou jakkoliv bránit, neboť se na jejich nesouhlas nebere zřetel, a staví je tak jen do role objektů.

Podmínky poskytnutí informací dle Platového nálezu

Ústavní soud formuloval v Platovém nálezu podmínky [10], při jejichž splnění je možné poskytnutí informací odmítnout. Posunul tak misky vah více směrem k ochraně soukromí potom, co je Nejvyšší správní soud nasměroval zcela ve prospěch práva na informace. Podmínky, při jejichž splnění je možné odmítnout poskytnutí požadovaného, jsou následovné: „Povinná osoba může odmítnout poskytnout žadateli informace o platu a odměnách zaměstnance vyžádané na základě ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud nejsou kumulativně splněny všechny tyto podmínky: a) účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu; b) informace samotná se týká veřejného zájmu; c) žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. ,společenského hlídacího psa'; d) informace existuje a je dostupná.“ Nejsou-li kumulativně všechny uvedené podmínky splněny, potom odmítnutí poskytnout žadateli informaci o platu a odměnách zaměstnance není porušením povinnosti státních orgánů a orgánů územní samosprávy poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti, vyplývající z článku 17 odst.5 Listiny. [11]

Stěžovatelé ve své ústavní stížnosti dokonce navrhovali zrušit ustanovení § 8b informačního zákona pro rozpor s Listinou. Ústavní soud ovšem v případě možného dvojího (či vícerého) výkladu aplikovaného ustanovení právního předpisu preferuje požadavek ústavně konformního výkladu před jeho zrušením. Podle ústavně konformního výkladu obecné pravidlo zní, že při jakémkoliv zveřejňování osobních dat je třeba zvažovat i právo na ochranu soukromí dotčených osob. Tomu znění § 8b výše uvedeného zákona nikterak nebrání, z toho důvodu Ústavní soud nepřistoupil ke zrušení tohoto ustanovení a ponechal jej v platnosti. [12]

Platový nález tedy sice určil další podmínky, při jejichž kumulativním splnění je možné informace poskytnout. Samotné podmínky však dále nerozvádí a nespecifikuje, což bude úkolem pozdější, navazující judikatury.  Kam bude aplikační praxe směřovat, může objasnit aktuální rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2020, č. j. 2 As 88/2019 - 29, které v této souvislosti řešilo poskytnutí informace o platech zaměstnanců na Hradě.

Kauza informací o platech na Hradě nakonec vedla k dopovězení Platového nálezu Nejvyšším správním soudem

Kristýna Bašná, MSc., Ph.D. požadovala informace o platech a odměnách osob na těchto pozicích: vedoucí Kanceláře prezidenta republiky a jeho zástupce, ředitelé jednotlivých sekcí či tiskový mluvčí prezidenta. Tato žádost byla ovšem zamítnuta z důvodu nesplnění požadavků tak, jak je vymezil Ústavní soud. Žadatelka posléze podala žalobu k Městskému soudu v Praze, který jí nevyhověl a ve svém rozsudku ze dne 7. 3. 2019, č. j. 11 A 125/2018–70 zcela upřednostnil právo na soukromí. [13] S tím ovšem Nejvyšší správní soud nesouhlasil zjednodušeně řečeno proto, že by restriktivní výklad městského soudu vedl k nemožnosti žadatelů tyto informace zjistit. Ve svém kasačním rozsudku ze dne 27. 5. 2020, č. j. 2 As 88/2019 – 29 tak Nejvyšší správní soud v podrobnostech vyložil čtyři obecné podmínky stanovené Ústavním soudem v jeho Platovém nálezu.

Prvním kritériem podle Ústavního soudu je, aby účelem vyžádání informace bylo přispění k diskusi o věcech veřejného zájmu. S tím úzce souvisí i druhé kritérium, a to aby se tato informace sama týkala veřejného zájmu. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku konstatoval, že naplnění druhé podmínky bude ve většině případů znamenat i naplnění podmínky první. Platí to ovšem i obráceně, pokud se požadovaná informace týká veřejného zájmu a žadatel tvrdí, že s ní chce přispět k veřejné diskusi. Podle Nejvyššího správního soudu tak bude většinou splněna podmínka účelu vyžádání, bude-li žadatel plánovat například zveřejnění informace třetím osobám k dalšímu posouzení, komentování či statistické porovnání s jinými relevantními informacemi.

Dalším kritériem podle Platového nálezu je otázka, zda žadatel plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti. Při formulaci této otázky Ústavní soud pravděpodobně vycházel z rozsudku velkého senátu ESLP ze dne 8. 11. 2016 ve věci Magyar Helsinki Bizottság proti Maďarsku, č. 18030/11, který sám shrnul v odst. 89–92 Platového nálezu. Soud přiznal zvláštní váhu roli žadatele, který je novinářem, společenským kontrolním orgánem nebo nevládní organizací. K této podmínce Nejvyšší správní soud vyslovil: „Důležité je tudíž posouzení otázky, zda žadatel o informaci tak činí s cílem informovat veřejnost jako ,veřejný hlídací pes’. To neznamená, že tato role může být vykonávána výlučně jen tiskem či nevládními organizacemi.“ [14]

Nejvyšší správní soud proto v konkrétní kauze stěžovatelky vyslovil, že je žadatelka osobou, která provozuje webové stránky, na nichž dlouhodobě a kvalifikovaně shromažďuje informace o příjmech nejvyšších představitelů velmi široké škály veřejných institucí. Přesto se prvostupňový soud v dané věci domníval, že žadatelka nesplňuje požadavky tzv. „společenského hlídacího psa“. Nejvyšší správní soud proto v této souvislosti zdůraznil, že pokud by se tento požadavek vykládal příliš restriktivně, mohlo by to vést až k tomu, že požadované informace by bylo téměř nemožné získat. [15]

Ve svém rozsudku Nejvyšší správní soud v mnohém dopověděl tzv. Platový nález Ústavního soudu. Závěry kasačního soudu by se daly interpretovat i tak, že Nejvyšší správní soud stanovuje precedenčnímu nálezu jisté meze – ostatně napovídají tomu i některé formulace vyslovené v rozsudku: „Nejvyšší správní soud tedy uzavírá své právní posouzení věci přesvědčením, že Ústavní soud chtěl pomyslná ,vrátka’ přístupu k informacím o příjemcích veřejných prostředků přivřít (tedy vymezil se proti fakticky automatickému poskytování takových informací), v žádném případě je však nechtěl zavřít úplně; k tomuto důsledku by však mohl vést městským soudem učiněný výklad.“ [16] Chopí se Ústavní soud v některém z příštích nálezů příležitosti dalšího judikatorního dialogu se správními soudy? Na odpověď na tuto otázku si budeme muset ještě chvíli počkat.

[1] rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2010, č. j. 5 As 64/2008-155

[2] nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.)

[3] bod 125 nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1378/16 ze dne 17. 10. 2017 (N 188/87 SbNU 77)

[4] již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 4/94

[5] konkrétně se jednalo o pátý a osmý senát

[6] rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012-62

[7] tamtéž

[8] Více se dočtete např: Abbasi, Kamila; Jedlička, Petr. Amicus curiae jako nestranný rádce soudu? [online]. noveaspi.cz. 01.02.2019. [cit. 17.06.2020].

[9] již citovaný rozsudek rozšířeného senátu č. j. 8 As 55/2012-62

[10] bod 125 nálezu Ústavního soudu soudu sp. zn. IV. ÚS 1378/16

[11] tamtéž

[12] bod 112 a násl., nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1378/16

[13] Městský soud argumentoval také nařízením GDPR (nařízení na ochranu osobních údajů), které v té době ještě nebylo účinné, tím se stalo až 25. května 2018. „Tato nová unijní úprava nahradila zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a poskytla tak nejen jednotnou, ale hlavně větší a komplexnější ochranu osobním údajům. V návaznosti na tento přímo použitelný předpis u nás vstoupil v platnost nový zákon č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů. Otázkou je, zda se právě i toto nové nařízení nějak významněji promítne do rozhodovací praxe soudu v následujících letech.“

[14] rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2020, č. j. 2 As 88/2019 - 29

[15] tamtéž

[16] tamtéž