Jak Evropská unie (ne)rozšiřuje své hranice: clustery, hodnoty a právní stát

Rozšiřování Evropské unie není pouze složitým právním procesem, při němž státy ucházející se o členství přebírají veškeré platné předpisy a pravidla Unie (tzv. acquis communautaire), ale představuje také důležitou politickou zkoušku. Prověřuje, zda je Unie schopná chránit své základní hodnoty – demokracii, právní stát a ochranu lidských práv – a zároveň si zachovat funkční a stabilní instituce.

V posledních letech došlo k výrazným změnám metodiky přijímání nových členů. Klíčovým posunem je tzv. clusterový přístup, tedy rozdělení vyjednávání do tematických skupin, který umožňuje efektivnější koordinaci a sledování pokroku jednotlivých oblastí. Právní stát se dnes stal centrálním kritériem, jehož naplnění výrazně ovlivňuje postup přístupových jednání.

Rozšiřování EU jako test hodnotové integrity a institucionální kapacity

Rozšiřování Evropské unie představuje nejen strategický nástroj pro stabilizaci evropského prostoru, ale také prověrku její schopnosti udržet hodnotovou soudržnost a institucionální připravenost. Tento proces s sebou přináší jak významné příležitosti, tak i výzvy, které testují odolnost a adaptabilitu Unie. [1] Každá další vlna rozšíření vyvolává zásadní otázky: Jak udržet efektivní rozhodování v rozšířeném počtu států? Jak zajistit, že noví členové sdílejí nejen normativní rámec práva EU, ale i jeho hodnotové základy? A konečně – může být samotná EU garantem právního státu, když čelí výzvám i uvnitř svých vlastních řad?[2]

V současném kontextu – poznamenaném válkou na Ukrajině, energetickou transformací a zpochybňováním demokratických standardů v některých členských státech – se rozšiřování Evropské unie vrací na vrchol politické agendy.[3] Evropská rada v prosinci 2023 oficiálně otevřela přístupová jednání s Ukrajinou a Moldavskem[4] a uznala kandidátský status pro Gruzii[5]. Zároveň pokračuje obtížná transformace států západního Balkánu, které již přes dvě dekády čekají ve „vstupní hale“. Tento vývoj znovu oživil debatu o povaze přístupového procesu, zejména o metodologii „clusterů“ a o roli právního státu jako klíčového hodnotového i právního filtru.

Rozšířená EU nebude jen větší – bude nutně jiná. Proto je nezbytné porozumět nejen proceduře rozšiřování, ale i jeho principům, nástrojům a proměnám v čase. Cílem tohoto článku je nabídnout podrobnou analýzu právního a institucionálního rámce rozšiřování, jeho historického vývoje, a zejména pak reflexi nového přístupového přístupu EU s důrazem na roli právního státu v současném geopolitickém kontextu.

Historie rozšiřování eu a právní rámec

Vlny rozšíření: od „šestky“ k sedmadvacítce (a dál?)

Od svého vzniku v roce 1957 (tehdy ještě jako Evropské hospodářské společenství čítající šest zakládajících členů – Belgie, Francie, Itálie, Lucembursko, Německo a Nizozemsko) prošla Evropská unie několika vlnami rozšíření. První z nich proběhla v roce 1973, kdy se členy staly Dánsko, Irsko a Spojené království. Po tomto rozšíření následovalo v roce 1981 přistoupení Řecka a v roce 1986 Španělska a Portugalska, čímž byla završena integrace demokratizovaných států jižní Evropy.[6]

Po pádu železné opony se otevřel prostor pro významnou transformaci Unie směrem k postsocialistickým státům střední a východní Evropy. Předtím však došlo ještě k rozšíření v roce 1995, kdy přistoupily Rakousko, Švédsko a Finsko — tzv. „neutrální trojka“, jejíž členství mělo spíše stabilizační a ekonomický význam.

Zlomovým okamžikem bylo rozšíření z roku 2004, kdy se členy stalo deset států: Česká republika, Estonsko, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Malta, Polsko, Slovensko a Slovinsko. Šlo o největší rozšíření v historii Unie, které vyžadovalo nejen právní, ale i rozsáhlé institucionální a rozpočtové přizpůsobení.[7] Následné přijetí Bulharska a Rumunska v roce 2007 bylo podmíněno zvláštními sledovacími mechanismy v oblasti justice a boje proti korupci (tzv. Cooperation and Verification Mechanism), což reflektovalo pochybnosti o úrovni právního státu v těchto zemích.[8]

V roce 2013 vstoupilo do EU Chorvatsko, čímž se počet členů rozšířil na dvacet osm. O sedm let později, v roce 2020, následovalo první „negativní rozšíření“ – odchod Spojeného království z EU (tzv. Brexit). V současnosti má Evropská unie dvacet sedm členských států, přičemž další rozšíření je očekáváno v horizontu nadcházející dekády.

Každá z těchto etap přinesla vlastní právní, politické a institucionální výzvy. Zvláště v případě států s čerstvou autoritářskou minulostí (např. Rumunska, Bulharska či později Srbska) se ukázalo, že formální transpozice acquis nestačí a je nutné sledovat i reálné fungování právních a správních institucí. Právě tyto zkušenosti vedly ke zpřísnění přístupových podmínek, zejména v oblasti právního státu, což se odrazilo i v pozdější změně metodologie přístupových jednání.

Článek 49 SEU a jeho normativní architektura

Právní základ pro rozšíření EU je zakotven v čl. 49 Smlouvy o Evropské unii (SEU), který stanoví:

„Každý evropský stát, který respektuje hodnoty uvedené v článku 2 a zavazuje se je podporovat, může požádat o členství v Unii.“[9]

Tato věta je významná ve třech rovinách:

• Subjekt rozšíření: pouze evropský stát – otázka „evropskosti“ není formálně definována, ale má geopolitickou i kulturní dimenzi (např. otázka Turecka, Gruzie).
• Materiální podmínka: respektování hodnot podle čl. 2 SEU – zejména svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a lidských práv.[10]
• Procedurální rámec: žádost je adresována Radě, která jedná jednomyslně po konzultaci s Komisí a souhlasu Evropského parlamentu.

Rozšíření EU tedy není výlučně politickým rozhodnutím – je výsledkem vícefázového institucionálního a hodnotového testu. Důraz na čl. 2 SEU jako vstupní bránu do Unie je klíčový – kandidát musí nejen formálně přijmout acquis communautaire, ale zároveň vnitřně sdílet základní ústavní hodnoty Unie.

Právní nástroje přístupového procesu

Přístupový proces se opírá o několik základních dokumentů:

• Evropská dohoda o přidružení nebo její novější obdoby (např. dohody o přidružení s Ukrajinou, Moldavskem, Gruzií),
• Rámcová jednací pozice EU, schválená Radou,
• Přístupové jednání vedené po jednotlivých oblastech (kapitolách nebo clusterech[11]),
• Přístupová smlouva, která je mezinárodní smlouvou mezi kandidátem a členskými státy EU.

Všechny tyto nástroje spojuje předběžná i průběžná hodnotová a institucionální prověrka kandidátského státu. S postupem času se tento aspekt prohluboval – zatímco v 90. letech byl důraz na technickou transpozici acquis, v posledních letech se posouvá ke kvalitě institucí a skutečnému fungování právního rámce.

Kodaňská kritéria – vznik a proměna

Obsah a povaha kritérií

Kodaňská kritéria byla poprvé formulována Evropskou radou v roce 1993 v reakci na rostoucí počet žádostí o členství ze strany zemí střední a východní Evropy. Tato kritéria stanovila tři základní podmínky, které musí kandidátská země splnit: (1) stabilitu institucí garantujících demokracii, právní stát, lidská práva a respektování menšin; (2) fungující tržní ekonomiku schopnou čelit konkurenčním tlakům v Unii; a (3) schopnost převzít závazky vyplývající z členství, tedy zejména acquis communautaire.[12]    

Z právního hlediska je klíčové, že tato kritéria nemají přímý smluvní základ – nejsou kodifikována ve Smlouvách, ale představují závaznou interpretační doktrínu přístupového procesu. Přesto jsou trvale uplatňována Komisí, Radou i Soudním dvorem EU jako referenční rámec pro posuzování kandidátské způsobilosti. Komise vyhodnocuje jejich plnění v každoročních zprávách o pokroku kandidátských států.[13]

Aplikace v praxi a případy „selektivní přísnosti“

Zkušenosti s uplatňováním Kodaňských kritérií však ukazují na značnou míru flexibility – až selektivnosti – v jejich aplikaci. Například Rumunsko a Bulharsko byly přijaty v roce 2007 navzdory vážným výhradám k fungování justice, přičemž jejich vstup byl podmíněn výše zmíněným mechanismem dodatečného dohledu. Podobně i přístup Maďarska byl v době vstupu považován za formálně vyhovující, aniž by byly dostatečně posouzeny vnitřní strukturální slabiny právního státu.

Tato zkušenost vedla k tzv. „revizi přístupového konsenzu“, při níž se Komise rozhodla posílit roli právního státu v přístupovém rámci nejen jako počáteční podmínky (ex ante), ale i jako objekt trvalého sledování během i po přistoupení (ex post). Součástí tohoto posunu je i metodologický přechod k přístupovým „clusterům“.

Přístupová jednání: od kapitol ke clustrům

Porovnání tradiční a nové metodologie

„Přístupová jednání, tedy oficiální rozhovory mezi Evropskou unií a kandidátskou zemí o podmínkách vstupu, byla dlouhou dobu vedena podle jednotlivých kapitol práva EU – celkem jich bylo 35. Tyto kapitoly představovaly tematicky ucelené oblasti práva EU (tzv. acquis communautaire), například zemědělství, životní prostředí, doprava nebo hospodářská soutěž. Každá kapitola se otevírala, vyjednávala a uzavírala samostatně, bez přímého propojení na jiné oblasti. Tento model byl funkční vzhledem k rozsáhlé agendě unijního práva, ale postupně se ukázalo, že nedostatečně zachycuje vzájemnou provázanost jednotlivých politik a neumožňuje strategicky řídit celý reformní proces v kandidátské zemi.“[14]

V roce 2020 proto Komise navrhla nový přístup, tzv. „clustrovou metodologii,“ která seskupuje kapitoly do šesti tematických celků (clusterů).[15] Těmito clustry jsou: (1) základy, (2) vnitřní trh, (3) konkurenceschopnost a růst, (4) zelená agenda a konektivita, (5) zdroje, zemědělství a koheze a (6) vnější vztahy. Cílem je, aby se reformy uskutečňovaly souběžně v provázaných oblastech, a zároveň aby právní stát a základní hodnoty byly jasně postaveny do centra procesu.

„Screeningový proces“ je pak úvodní a zásadní fází v procesu, během kterého Evropská komise provádí podrobný analytický přezkum souladu stávající legislativy kandidátské země s acquis. Tento proces se dělí na vysvětlující jednání a bilaterální jednání. Komise nejprve představí kandidátské zemi příslušné unijní právo a její očekávání, jak by měla kandidátská země své právo harmonizovat, načež kandidát předloží své plány na harmonizaci své legislativy s právem EU. Výsledkem screeningu je zpráva, která identifikuje mezery v připravenosti země a navrhuje „otevírací kritéria“ (benchmarks) – klíčové reformní priority, které musí země splnit, než členské státy jednomyslně rozhodnou o zahájení formálních přístupových jednání v daném clusteru.

Cluster „základů“ jako prioritní podmínka

Zcela výjimečné postavení má první cluster – tzv. základy. Ten zahrnuje oblasti justice, boje proti korupci, veřejné správy a základních práv. Tento cluster musí být otevřen jako první a uzavřen jako poslední. Pokrok v ostatních oblastech přístupových jednání je podmíněn trvalým naplňováním závazků v oblasti právního státu. Tím se právní stát mění z jednoho z kritérií ve strukturovanou osu přístupového rámce.[16]

Uplatnění této metodiky je zatím nejdále u států západního Balkánu, zejména u Srbska a Černé Hory. Od roku 2023 je však již připravována i rámcová pozice pro Ukrajinu a Moldavsko, která se clusterovou strukturou řídí. Vzhledem k tomu, že právní stát a boje proti korupci představují pro tyto země obrovskou výzvu, bude jejich přístupový proces nutně dlouhý, monitorovaný a politicky citlivý.

Nejnovější vývoj rozšiřování ve světle Zprávy Komise z roku 2025

Zařazení této části do kapitoly demonstruje, jak se obecné zásady a kritéria členství promítají do konkrétních národních kontextů. Politika rozšiřování Evropské unie, jak podrobně reflektuje Komunikace Evropské komise o politice rozšíření z listopadu 2025[17] a soubor doprovodných individuálních zpráv pro každou kandidátskou a potenciální kandidátskou zemi, se nachází v období značně prohlubující se diferenciace mezi jednotlivými kandidáty. Tento vývoj je důkazem jejího stále se zvyšujícího geopolitického významu a strategického imperativu Unie ve světle současných globálních výzev, zvláště pak pokračující ruské agrese proti Ukrajině a neustálého ruského vměšování v regionu.

Po přelomových rozhodnutích Evropské rady z prosince 2023 o zahájení přístupových jednání s Ukrajinou a Moldavskem došlo v první polovině roku 2024 k uskutečnění prvních mezivládních konferencí, které formálně zahájily proces jednání s oběma státy. Screening všech šesti clusterů u obou zemí byl dokončen v září 2025, což signalizovalo zásadní pokrok v technických přípravách pro aktuální fázi integračního procesu.

Současně s pokrokem Ukrajiny a Moldavska se prostor pro rozšiřování vyznačuje také výraznými regresemi a stagnacemi. Gruzie, která obdržela kandidátský status v prosinci 2023, prožívá otevřený a záměrný odklon od demokratických standardů. Bosna a Hercegovina zůstává zaseknutá v procesu; přitom politické napětí, zejména v Republice Srpske, které přetrvávalo po celý rok 2025, aktivně podkopává základy státních institucí. Turecko zůstává fakticky zmrazeno od roku 2018. Severní Makedonie je i nadále blokována Bulharskem.

V návaznosti na ústavní referendum o EU integraci v Moldavsku z října 2024 (kde se pro zakotvení vstupu do EU do ústavy vyslovilo přes 50 procent obyvatel), parlamentní volby v září 2025 a první summit EU-Moldavsko v červenci 2025 v Kišiněvě se Moldavsko etablovalo jako státní hráč s rostoucím strategickým významem. Ukrajina, přestože se nachází v situaci plnohodnotné války, pokračuje v legislativním reformním procesu – od září 2024 do srpna 2025 přijala 208 zákonů. Oba státy tak demonstrují vůli k transformaci připravovat se na členství, ať už jsou okolnosti jakkoli nejisté.

V následujících odstavcích proto krátce představím, jak si v procesu přístupu do Unie jednotlivé státy stojí. Tyto pokroky a nedostatky budou popsány tak, jak je Komise hodnotí ve svým jednotlivých zprávách.

 Ukrajina

Ukrajina pokračuje v demonstraci bezprecedentní odolnosti a odhodlání k reformám, což vyvrcholilo pokrokem v klíčovém Clusteru 1 (Základy). Bilaterální screeningová jednání byla ukončena v září 2025. Od získání kandidátského statusu v prosinci 2022 a iniciace screeningu v červenci 2024 se reforma koncentruje na pět kritických oblastí: soudnictví, demokratické instituce, boj proti korupci, právní stát a vnější vztahy.

V oblasti soudnictví došlo k zásadním reformám: byl reformován Ústavní soud, byla posílena Nejvyšší rada soudnictví (High Council of Justice) a Vysoká kvalifikační komise soudců (High Qualifications Commission of Judges). V boji proti korupci pokročila Ukrajina posílením nezávislosti a kapacity specializovaných protikorupčních institucí – Národního protikorupčního úřadu (NABU) a Speciální protikorupční prokuratury (SAPO). Počet vyšetřování a obvinění se zvýšil, což svědčí o zvýšené aktivitě těchto orgánů. Byla přijata rovněž legislativa na regulaci lobbingu. V oblasti de-oligarchizace byly učiněny kroky (například v oblasti nezávislosti médií či transparentnost finančních pobídek státu), ačkoli efektivní implementace a plné odstranění systémového oligarchického vlivu zůstávají dlouhodobou výzvou.

Ekonomická kritéria (Cluster 2) poukazují na to, že Ukrajina si navzdory válce udržuje makroekonomickou stabilitu, podpořenou masivní mezinárodní finanční pomocí. Ukrajina také pokročila v harmonizaci energetického trhu s acquis, zlepšila digitální služby a posílila kapacity pro ochranu životního prostředí. V oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) se plně sladila se všemi rozhodnutími a sankcemi EU, včetně sankcí na Rusko – důležitý bod, který zůstává znamením rozdílu oproti řadě jiných kandidátů.

I přes všechny pokroky zůstávají v ukrajinské reformě znepokojivé prvky. V lednu 2025 přijal parlament novelu, která by fakticky podřídila nezávislé antikorupční agentury (NABU a SAPO) politicky jmenovanému generálnímu prokurátorovi. Následující domácí protesty a silný mezinárodní tlak vedly k přijetí zákona, který nezávislost těchto institucí obnovil. Avšak celá série dalších problematických ustanovení – týkající se přesunů a jmenování prokurátorů bez konkurence a práva generálního prokurátora na přístup do vyšetřovacích materiálů – zůstává v platnosti.[18]

Moldavsko

Moldavsko ukončilo screening všech šesti clusterů v září 2025 a nyní se zaměřuje na implementaci doporučení a přípravu na otevření prvního clusteru. Přestože prošlo prvním screeningem, žádný cluster nebyl dosud otevřen.

V soudnictví Moldavsko učinilo prokazatelný pokrok v procesu zevního hodnocení etické a finanční integrity soudců a prokurátorů (tzv. vetting). Tento proces je zásadní pro obnovu důvěry v justiční systém. Pokračuje přejmenovávání některých kategorií soudců – zejména soudců Vrchního soudu. V boji proti korupci došlo k posílení institucí (Národní antikorupční centrum, protikorupční prokuratura) a ke zlepšení legislativního rámce. Nicméně Komise vyzývá k zefektivnění vyšetřování a stíhání korupčních případů.

Klíčová politická událost – ústavní referendum v říjnu 2024 – přeměnilo integraci v ústavní imperativ, což navzdory ruskému vměšování do referenda nakonec tímto referendem prošlo. Stejně tak parlamentní volby v září 2025 byly evaluovány pozorovací misí k volbám jako „konkurenční“ a poskytující voličům „jasný výběr“, ačkoli byly poznamenány vážnými případy zahraniční interference, nákupy hlasů a kybernetickými útoky. Značná míra dezinformací, zejména v sociálních médiích a spřízněných médiích, bránila hlasujícím ve vytváření informovaného rozhodnutí. Rozhodnutí vyloučit z volebního klání dvě politické strany krátce před volbami v září snížila právní jistotu.

Moldavsko navíc čelí bezprecedentním výzvám v podobě ruské hybridní války. Od léta 2025 až do voleb se Moldavsko soustředilo na proaktivní a koordinovanou prevenci, detekci a boj proti zahraničnímu vměšování. Bezpečnostní situace v regionu zůstává nejistá, zejména vzhledem k přetrvávajícímu konfliktu v sousední Ukrajině a ruským destabilizačním pokusům cíleným na Moldavsko.[19]

Bosna a Hercegovina

Bosna a Hercegovina zůstává ve vážné krizi. Přestože Evropská rada v březnu 2024 rozhodla o otevření přístupových jednání, původních osm kroků z doporučení Komise je i v listopadu 2025 stále jen částečně splněno.

Nejzásadnější výzvou zůstává Republika Srpska, která v únoru 2025 přijala sérii zákonů přímo porušujících ústavní řád. Tyto zákony, včetně zákona o imunitě a etablování „odděleného soudního systému“, byly později Ústavním soudem Bosny zrušeny a bylo zakázáno jejich opakované přijetí. Milorad Dodik, významná historická figura v regionálních střetech, byl v prosinci 2024 odsouzen a v září 2025 zatčen po potvrzení rozsudku; jeho následné odvolání z funkce a nové volby pro pozici prezidenta entity jsou na listopad 2025.

Parlamentní volby v červnu 2025 se nekonaly kvůli bojkotu bosenských Srbů; místní volby v říjnu 2024 byly evaluovány pozorovací misí k volbám jako „konkurenční“ a „efektivně řízené“, nicméně politické polarizace zůstávají obsáhlé. Koaliční negociace mezi dominantními stranami trvaly až do roku 2025, aniž vyústily ve funkční vládu – situace, která fakticky paralyzovala rozhodování na státní úrovni.

Soudnictví a boj proti korupci – kritické oblasti Clusteru 1 - v Bosně zůstávají v počáteční fázi přípravy. Počet obviněných vysokých státních činitelů se sice zvýšil, avšak množství finálních odsouzení zůstává velmi nízké. Nezávislost justice a transparentnost procesu náboru soudců zůstávají velkými problémy. Specifická legislativa věnovaná boji s korupcí a braní do vazby na vysoké úrovni je fragmentována a neharmonizována napříč federací.[20]

Srbsko

Srbsko pokračuje v přístupových jednáních zahájených v roce 2014.[21] Nyní má otevřeno 22 kapitol, uzavřeny pouze 2. Pokrok brzdí nízké sladění se SZBP – klíčovým mankem je absence slaďování sankcí proti Rusku, což je v kontextu války na Ukrajině považováno za zásadní selhání. Srbsko odmítá přijmout celoevropské sankce na Rusko a Bělorusko, čímž porušuje fundamentální kritéria členství.

V oblasti právního státu Komise konstatuje určitý legislativní pokrok, avšak kritizuje pomalou a nedostatečnou implementaci. Normalizace vztahů s Kosovem – kritický krok pro region – pokračuje pomalu. Ačkoli se Srbsko účastní dialogu zprostředkovaného EU, implementace dřívějších dohod (z Ohridu,[22] Bruselu[23]) postupuje pomalu a na severu Kosova dochází k nárůstu napětí.

Nezávislost soudnictví zůstává problematickou oblastí. Politické vlivy na justici pokračují. Svoboda médií zůstává pod tlakem. Efektivita boje proti organizovanému zločinu a korupci na vysoké úrovni zůstává nedostatečná – přesvědčivé výsledky v podobě odsouzení jsou vzácné.[24]

Černá Hora

Černá Hora si udržuje pozici státu s největším pokrokem v přístupových jednáních. Všech 33 negociačních kapitol je otevřeno; 3 jsou prozatím uzavřeny (Kapitoly 25-26 o vědě, vzdělání, kultuře a Kapitola 30 o vnějších vztazích).

Významným milníkem byl v roce 2024 výsledek splnění procesních kritérií pro klíčové kapitoly 23 (soudnictví a základní práva) a 24 (spravedlnost, svoboda a bezpečnost). Výraznější pokrok však brzdí politická polarizace, která nadále sabotuje legislativní procesy a jmenování klíčových činitelů v justici.

Přetrvávající hluboká politická polarizace, zvláště ohledně jmenování členů Soudní rady a státního prokurátora, brání dynamičtějšímu pokroku. Efektivnost soudního systému zůstává omezená – doby rozhodování zůstávají dlouhé a nevykázaný pokrok vůči organizovanému zločinu a korupci na vysoké úrovni pokračuje. Neexistuje přesvědčivý track record odsouzení vysokých státních činitelů za korupci.[25]

Albánie

Albánie se zařadila jako nejrychlejší kandidát pod nový clustrový systém. Od prvního mezivládního jednání 15. října 2024 bylo do září 2025 otevřeno 5 z 6 clusterů – jeden cluster přibližně každé dva měsíce.

Albánie pokročila v kritických oblastech soudnictví. Vetting soudců a státních zástupců pokračuje a přináší hmatatelné výsledky v čištění justice od korupčních vlivů. Nová Strategie proti korupci 2024-2030 byla přijata a je v procesu implementace. Specializovaná protikorupční jednotka (SPAK) funguje a je aktivní.

Albánie však stále čelí výzvám v oblasti svobody projevu, mediální plurality a politického tlaku. Organizovaný zločin zůstává problémem, zejména v oblasti obchodu s drogami a praní špinavých peněz. Šedá ekonomika zůstává navzdory snahám velmi rozsáhlá.[26]

Severní Makedonie

Severní Makedonie dokončila screening v prosinci 2023, ale Bulharsko pokračuje v blokádě otevření clusterů. Bulharsko od Severní Makedonie vyžaduje přijetí ústavních změn týkajících se explicitního zahrnutí bulharské menšiny do preambule ústavy a akčního plánu na ochranu menšin. Přes všechny snahy zůstává oboustranný konsensus na daných změnách nenaplněn.

Politická polarizace, zejména v návaznosti na volby, bránila dosažení široké shody. Legislativní pokrok v řadě oblastí (nábor civil service, reformy v oblasti přístupu k informacím) je předvídán, nicméně faktické propojení mezi politickými reformami a integračním procesem je stále nedostatečné.[27]

Gruzie

Gruzie je případem bezprecedentního tzv. backslidingu (tedy odklonu od unijních hodnot a přístupového procesu). Kandidátský status obdržela v prosinci 2023 se silným proevropským mandátem. Avšak od jara 2024 podstoupila řadu zákonodárných kroků, které přímo odporují hodnotám a standardům Evropské unie.

Zákon o transparentnosti zahraničního vlivu (duben 2024) – často označovaný jako „zákon o zahraničních agentech“ – byl přijat jako nástroj na potlačování občanské společnosti a nezávislých médií. Zákon o rodinných hodnotách (září 2024) diskriminuje LGBTQ komunitu. Parlamentní volby v říjnu 2024 měly podle pozorovací mise k volbám „rozsáhlé nesrovnalosti“; opozice je odmítla jako zfalšované.

Nejdramatičtější regres v procesu nastal 28. listopadu 2024, kdy premiér oznámil, že Gruzie pozastavuje přístupový proces do roku 2028 a odmítá EU financování. Toto oznámení vyvolalo masové protesty brutálně potlačované policií.

Evropská rada v říjnu[28] a prosinci 2024[29] konstatovala, že Gruzie se nachází na „diametrálně opačné“ cestě. Fakticky zastavila přístupový proces a připravila se na pozastavení programů a financování. Vývoj v Gruzii reprezentuje selhání politiky rozšiřování a nutnost podstatně přísnějšího výběru v budoucích kandidátech.[30]

Turecko

Turecko o přístupu do EU vyjednává od roku 2005, avšak od roku 2016 je proces fakticky zmrazen. Pouze 1 kapitola je otevřena, 0 je uzavřeno. Zásadní obavy týkající se právního státu, nezávislosti justice, svobody slova a dodržování lidských práv zůstávají neřešeny. Nepokoje v soudnictví se od 2016 prohlubují; stovky soudců a státních zástupců byly zbaveny své funkce. Vězni jsou zadržováni bez řádného právního procesu. Svoboda projevu zůstává omezena.

Omezená spolupráce probíhá ve „vybraných“ oblastech (migrace, bezpečnost, zemědělství), avšak bez jakéhokoli systémového pokroku v sladění se SZBP.[31]

Kosovo

Kosovo není státem s oficiálním kandidátským statusem. Má pouze Stabilizační a asociační dohodu (SAA) v platnosti od 2016. Parlamentní volby v únoru 2025 byly hodnoceny ODIHR jako „mírové, inkluzivní, konkurenční“. Nicméně Kosovo se potýká s politickým zamrznutím – od února 2025 nebyl ustaven Parlament a vláda je v režimu dočasné správy.

Pokrok v ratifikaci bilaterálních dohod o sociálním zabezpečení sice pokračuje, ale normalizace se Srbskem zůstává zásadním omezením. Bezpečnostní situace na severu Kosova zůstává napjatá.

Zvláštní pozornost v nové metodice rozšíření je věnována posílení právního státu, který představuje ústřední prvek a lakmusový papírek důvěryhodnosti celého procesu. Od roku 2024 Komise rozšířila záběr své každoroční zprávy o právním státu o Albánii, Černou Horu, Severní Makedonii a Srbsko. Tento krok má podpořit transparentnost a implementaci doporučení v rámci balíčku rozšíření, zejména v oblastech reforem justičních systémů, protikorupčních rámců a zajištění plurality a nezávislosti médií, což jsou oblasti s často citovanými nedostatky v pokroku a jsou stěžejní pro plnohodnotné členství v Unii.

Celkově Komise setrvale zdůrazňuje, že rozšiřování představuje pro přistupující země i pro stávající členské státy historickou příležitost k posílení celoevropské stability a prosperity. Větší a silnější Evropská unie je vnímána jako záruka větší politické stability, bezpečnosti a míru na kontinentu a zároveň jako předpoklad pro posílení její role jako globálního aktéra v komplexním mezinárodním prostředí. Proces rozšíření je zásadním testem hodnotové integrity a institucionální kapacity Unie, a proto je klíčové, aby se připravila na přijetí nových členů prostřednictvím nezbytných vnitřních reforem, včetně diskusí o rozhodovacích procesech (např. v otázce jednomyslnosti) a přenastavení finančních mechanismů, aby zajistila efektivní fungování v rozšířeném složení.[32]

Souběžně s diplomatickým a právním pokrokem dochází k podstatnému posílení finančních nástrojů Evropské unie určených na podporu partnerských zemí. Ukraine Facility s alokací 50 miliard EUR (ve formě grantů a půjček) se plně operacionalizovala od března 2024 a stala se klíčovým pilířem pro zajištění makrofinanční stability, obnovy a podporu reforem. V roce 2025 přitom samotná kontinuace podpory – s alokací 22,7 miliard EUR jen pro rok 2025 - zůstává podmíněna pokrokem v reformách právního státu.

Pro Moldavsko byla přijata v březnu 2025 specifická Moldova Growth Facility s alokací 1,9 miliardy EUR na období 2025-2027. Pro země západního Balkánu vstoupil v platnost v květnu 2024 Western Balkans Growth Plan v hodnotě 6 miliard EUR, jehož cílem je urychlit ekonomickou konvergenci regionu s EU a podporovat strukturální reformy. Tyto iniciativy jsou podstatné proto, že vážou finanční prostředky na konkrétní výsledky v oblasti právního státu – procedura, která se stala zásadní součástí zvýšené selektivity rozšiřování.

Budoucnost rozšíření: mezi geopolitikou, hodnotami a reformou EU

„V současné podobě není Unie plně připravena na vstup nových členů, zejména z hlediska rozhodovací kapacity, tedy schopnosti přijímat rozhodnutí efektivně a v přiměřeném čase i při větším počtu členských států. Rozšíření totiž může vést k prodlužování vyjednávacích procesů v Radě EU a Evropské radě, k častějším blokacím při hlasování a k obtížnějšímu hledání konsenzu, zejména v oblastech, kde se uplatňuje jednomyslnost. Posílení rozhodovací kapacity proto vyžaduje úpravu procedur, například rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou nebo reformu složení orgánů, aby nedošlo k paralyzování činnosti Unie.“ [33] Reformy hlasování kvalifikovanou většinou, ústup od jednomyslnosti v některých oblastech, omezení počtu eurokomisařů a revize rozpočtových pravidel budou zřejmě nezbytné. Debata o změně Smluv tak přestává být hypotetická a stává se praktickou otázkou rozšíření.

Zároveň se rozvíjí koncept tzv. vícerychlostní Evropy – rozdělení Unie do více okruhů integrace. Některé návrhy zvažují možnost „přidruženého členství“ pro země, které by zatím nebyly plně připraveny na plné členství, ale mohly by se účastnit jednotného trhu, zahraniční politiky nebo energetické unie. Tento model by mohl nabídnout cestu například pro Ukrajinu či Moldavsko v přechodném období.[34]

Závěr: právní stát jako lakmusový papírek důvěry

Rozšiřování Evropské unie nikdy nebylo pouze právní procedurou – jde o proces, který zásadně ovlivňuje politickou dynamiku i hodnotové směřování Unie. Analýza vývoje přístupové metodiky ukázala, že přechod ke clusterovému přístupu posiluje logické propojení mezi jednotlivými oblastmi vyjednávání a umožňuje efektivnější kontrolu plnění reforem. Zároveň je patrné, že právní stát se stal nejen klíčovým, ale i průběžně sledovaným kritériem, bez jehož naplnění nelze dosáhnout členství.

V kontextu současné geopolitické situace, kdy EU čelí rostoucím bezpečnostním a politickým výzvám, je posílení rozhodovací kapacity a institucionální připravenosti nezbytným předpokladem úspěšného rozšíření. Pokud Unie dokáže udržet důslednost a transparentnost v hodnocení kandidátů, může být další vlna rozšiřování nejen historickým úspěchem, ale i posílením stability a soudržnosti evropského prostoru. Pokud se však od těchto principů odchýlí, riskuje oslabení vlastní integrity i schopnosti reagovat na krizové situace.

Foto: Map of European Union members and membership candidates, Giorgi Balakhadze & others, Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0

[1] Craig, P., de Búrca, G., EU Law: Text, Cases, and Materials, 6. vyd., Oxford: Oxford University Press, 2020, s. 28–33.

[2] Kochenov, D., EU Enlargement and the Failure of Conditionality, Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2008, s. 15–22.

[3] Evropská rada, Závěry Evropské rady, 14.–15. prosince 2023, EUCO 24/23.

[4] https://www.politico.eu/article/european-leaders-approve-opening-of-accession-talks-for-ukraine/

[5] https://www.euronews.com/2023/12/16/georgia-celebrates-gaining-eu-candidate-status

[6] Dinan, D., Europe Recast: A History of European Union, 2. vyd., Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2014, s. 93–112.

[7] Schimmelfennig, F., Sedelmeier, U. (eds.), The Europeanization of Central and Eastern Europe, Ithaca: Cornell University Press, 2005, s. 3–12.

[8] Evropská komise, Mechanismus spolupráce a ověřování: Zpráva o Bulharsku, COM(2019) 498 final.

[9] Smlouva o Evropské unii (konsolidované znění), čl. 49.

[10] Evropská rada, Závěry předsednictví – Kodaň 1993, 21.–22. června 1993.

[11] Tj. větších tematických celků – „skupin podobných věcí, které jsou blízko u sebe, někdy něco obklopují“ (převzato z https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/cluster)

[12] https://eur-lex.europa.eu/CS/legal-content/glossary/accession-criteria-copenhagen-criteria.html

[13] Pech, L., Scheppele, K. L., „Illiberalism Within: Rule of Law Backsliding in the EU“, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, roč. 19, 2017, s. 3–47.

[14] Evropská komise, Strategie rozšíření 2005–2019, COM(2005–2019), různé dokumenty.

[15] Evropská komise, Zvýšení důvěryhodnosti přístupového procesu, COM(2020) 57 final.

[16] Emerson, M. et al., A Template for Staged Accession to the EU, Brussels: CEPS, 2021., s. 5

[17] Sdělení o politice rozšíření EU roku 2025, COM(2025) 690 final

[18] Evropská komise, Zpráva o Ukrajině 2025, doprovodný dokument k COM(2025) 690 final. – SWD(2025) 759 final

[19] Evropská komise, Zpráva o Moldavsku 2025, doprovodný dokument k COM(2025) 690 final. – SWD(2025) 758 final

[20] Evropská komise, Zpráva o Bosně a Hercegovině 2025, doprovodný dokument k COM(2025) 690 final. – SWD(2025) 751 final

[21] Tato jednání jsou vedena ještě dle staré metodiky bez clusterů

[22] https://www.politico.eu/article/serbia-kosovo-reach-pact-on-implementing-peace-plan-eus-borrell-says/ 

[23] https://library.fes.de/pdf-files/bueros/belgrad/17009.pdf

[24] Evropská komise, Zpráva o Srbsku 2025, doprovodný dokument k COM(2025) 690 final. – SWD(2025) 755 final

[25] Evropská komise, Zpráva o Černé Hoře 2025, doprovodný dokument k COM(2025) 690 final. – SWD(2025) 754 final/2

[26] Evropská komise, Zpráva o Albánii 2025, doprovodný dokument k COM(2025) 690 final. – SWD(2025) 750 final

[27] Evropská komise, Zpráva o Severní Makedonii 2025, doprovodný dokument k COM(2025) 690 final. – SWD(2025) 753 final

[28] https://www.consilium.europa.eu/media/2pebccz2/20241017-euco-conclusions-en.pdf

[29] https://www.consilium.europa.eu/media/jhlenhaj/euco-conclusions-19122024-en.pdf

[30] Evropská komise, Zpráva o Gruzii 2025, doprovodný dokument k COM(2025) 690 final. – SWD(2025) 757 final

[31] Evropská komise, Zpráva o Turecku 2025, doprovodný dokument k COM(2025) 690 final. – SWD(2025) 756 final

[32] Evropská komise, Zpráva o Kosovu 2025, doprovodný dokument k COM(2025) 690 final. – SWD(2025) 752 final

[33] Fabbrini, F., EU Institutional Reform and the Enlargement Puzzle, Florence: EUI Working Paper RSCAS 2022/34.

[34] Zielonka, J., Europe as Empire: The Nature of the Enlarged European Union, Oxford: Oxford University Press, 2006, s. 143–165.