Osoby bez státní příslušnosti: jak se k nim staví právní řád České republiky?

Podle Studie o situaci osob bez státní příslušnosti (tzv. stateless) v České republice, kterou vypracoval Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) v roce 2020 (dále jen „studie OSN“), v Česku pobývá až 1 500 osob bez státní příslušnosti.[1] Ve světě se přitom nachází asi 4,2 milionu apatridů, kteří jsou někdy nazýváni také jako „mezinárodní bezdomovci“.[2]

Osoba bez státní příslušnosti je definována v čl. 1 Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti, kterou přijala OSN v roce 1954 (dále jen „Úmluva“). Označuje se tak osoba, již žádný stát podle svých právních předpisů nepovažuje za svého občana (de iure bezdomovectví). Existují ovšem i jiné formy: „Jednotlivci, kteří mají státní příslušnost, ale nacházejí se mimo zemi své státní příslušnosti, a kterým je odepřena diplomatická a konzulární ochrana přiznávaná ostatním občanům tohoto státu, jsou označováni jako ‚de facto‘ osoby bez státní příslušnosti.“[3]

Podle své preambule Úmluva upravuje postavení apatridů, kteří však zároveň nejsou uprchlíky. V Úmluvě je zakotvena minimální ochrana jejich práv, např. volný přístup k soudům, svoboda pohybu a nutnost co nejpříznivějšího zacházení při nabývání majetku, výkonu placeného zaměstnání či přístupu k bydlení. „Problematické ovšem je, že již nestanoví závazek smluvního státu přijmout na své území osobu bez státní příslušnosti ani závazek takovou osobu nevyhostit.“[4]

Jak se člověk stane apatridem?

Bez státní příslušnosti se může osoba již narodit, anebo o ni může přijít až později v průběhu života. Výše citovaná studie OSN uvádí následující možné způsoby ztráty státní příslušnosti.[5]

Dítě se může narodit jako apatrida např. kvůli nedostatečné či mezerovité právní úpravě nabývání státní příslušnosti. Obecně platí, že státní občanství se uděluje buď podle zásady ius sanguinis („právo krve“, státní občanství po rodičích), nebo podle zásady ius soli („právo půdy“, státní občanství místa narození). Křížení a samovolná aplikace těchto zásad ve státě, který nemá dostatečně upravený jejich vzájemný vztah, může mít za následek narození dítěte bez státní příslušnosti.

Dalším důvodem může být diskriminace v zákonech upravujících státní občanství nebo v jejich aplikaci na určitou část populace. Jedná se o případy svévolného zbavování státní příslušnosti zejména příslušníků menšin, např. Rohingů v Myanmaru.

Navíc i v současné době platí v některých zemích diskriminační ustanovení, podle nichž může dítě nabýt státní příslušnost pouze od otce, nikoli od matky: „Nemožnost žen přenést svoji státní příslušnost na děti je přitom obzvlášť problematická v případech, kdy jsou děti nemanželské nebo kdy je otec neznámý, zemřel, odešel nebo se jedná o cizince, který nemůže své státní občanství přenést nebo k tomu nechce podniknout potřebné procesní kroky.“[6] K podobné diskriminaci z genderových důvodů dosud dochází ve 27 zemích světa, přičemž většina z nich se nachází na Blízkém východě či v severní a subsaharské Africe.

Za života lze státní příslušnost ztratit např. mechanismem automatického pozbývání státního občanství, jehož příčinou může být třeba dlouhodobá nepřítomnost v zemi. O státní příslušnost může osoba přijít také v situaci, kdy se musí vzdát svého občanství, aby mohla získat státní příslušnost jiného státu, a to v případě, že následně nové občanství nenabude. Žádosti totiž nemusí být vyhověno, přestože své původní občanství již žadatel pozbyl.

Specifickým případem jsou pak situace, kdy dojde k rozpadu států, sporům o hranice, postoupení státního území anebo ke vzniku nových států. Studie OSN uvádí: „V Evropě se například mnoho lidí ocitlo bez státní příslušnosti po rozpadu Sovětského svazu a Socialistické federativní republiky Jugoslávie.“[7]

Důsledky mezinárodního bezdomovectví

Ačkoli si to v každodenním shonu téměř neuvědomujeme, naprostá většina právního jednání, které v průběhu života činíme, je podmíněna vlastnictvím platných dokladů, a tedy příslušností k určitému státu. Osoby, jež se ocitnou bez státní příslušnosti, jsou proto ponechány bez možnosti získat bydlení, práci a vzdělání, nabýt majetek, cestovat či vyhledat zdravotní péči v případě potřeby.

Nezřídka apatridé nedosáhnou ani na základní lidská práva a svobody, neboť jejich ochrana je v mnoha zemích podmíněna státním občanstvím či legálním pobytem: „Takové vyloučení ze společenského a ekonomického života činí osoby bez státní příslušnosti náchylnými vůči zneužívání a strádání. Lidé a populace bez státní příslušnosti tak patří k nejvíce marginalizovaným a nejzranitelnějším skupinám na světě.“[8]

Přílohou studie OSN jsou životní příběhy lidí, kteří se v důsledku souběhu událostí ocitli bez státní příslušnosti. Jejich svědectví pak popisují každodenní realitu osob žijících v šedé zóně na okraji společnosti. Jedním z nich je také Ahmad ze Saudské Arábie, který je apatridou již od svého narození, protože se narodil palestinským uprchlíkům bez státní příslušnosti. Ahmad přicestoval do České republiky ve svých 22 letech, a nakonec zde byl nucen zůstat bez jakéhokoli právního statusu, neboť mezinárodní ochrana mu nebyla udělena a vycestování bez dokladů není možné. Ahmad svou situaci komentuje těmito slovy: „Děti nedostanou rodný list, protože nejsou narozené v manželství. Nemohou pak chodit do školy. Je to nejhorší situace. Ano, žijete, nikdo vás nedá do vězení, ale je to nejhorší situace. Zabíjí vás pomalu.“[9]

Právní úprava v České republice do srpna 2021

Česká republika se stala smluvním státem Úmluvy v roce 2004,[10] čímž se současně zavázala k ochraně základních práv apatridů. Přesto však nebyla otázka postavení osob bez státní příslušnosti dosud českým zákonodárcem uspokojivě zodpovězena.

V prosinci 2015 bylo do ustanovení § 8 zákona o azylu[11] vloženo nové písmeno d), jež umožnilo Ministerstvu vnitra (dále jen „ministerstvo“) rozhodovat také o žádostech podaných podle Úmluvy.[12] Důvodová zpráva k tomu uvedla: „Písmeno d) zakotvuje působnost ministerstva i pro rozhodování o žádostech podaných podle Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti, pro které se rovněž použije mechanismů řízení ve věci mezinárodní ochrany. Pro takto vzácné žádosti není vhodné vytvářet speciální řízení; jak bylo uvedeno již výše, pro tato řízení se použijí mechanismy řízení ve věci mezinárodní ochrany, a to včetně vyloučení některých ustanovení správního řádu (…).“[13]

Výše zmíněná novelizace tak umožnila užití postupů upravených zákonem o azylu analogicky v řízení o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti. Přestože se jednalo o slibný krok, jímž by měla být stateless osobám zajištěna alespoň základní ochrana, čas ukázal, že užití analogie zcela nepostačuje k vyřešení problému mezinárodního bezdomovectví.

Výsledkem řízení je totiž pouhé deklarování skutečnosti, že daná osoba je, popř. není, osobou bez státní příslušnosti. Pozitivní výrok však v sobě již nezahrnuje žádné pobytové oprávnění a jejímu držiteli nezakládá žádné právní postavení ani nepřiznává žádná jiná práva.[14]

Začarovaný kruh

I pokud pozitivní rozhodnutí žadatel získá, čekají ho další, časově náročné a procesně absurdní byrokratické kroky. Jestliže je žadatel uznán osobou bez státní příslušnosti, ministerstvo jej odkáže na cizineckou policii, jež následně vydá rozhodnutí o správním vyhoštění. V souladu s § 120a zákona o pobytu cizinců[15] je policie povinna si od ministerstva vyžádat závazné stanovisko určující, zda je vycestování cizince možné. V návaznosti na své kladné rozhodnutí o uznání pak ministerstvo vydá negativní závazné stanovisko k možnosti vycestování, v němž uvede, že existují překážky vycestování z důvodu mezinárodních závazků České republiky.[16]

Vzhledem k tomu, že vycestování cizince není možné, až v této procesní fázi podle § 120a odst. 4 zákona o pobytu cizinců ministerstvo cizinci udělí vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území (§ 33 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Mohlo by se zdát, že tímto má již daná osoba nakročeno k plnohodnotnému společenskému postavení. Nicméně s tímto vízem není spojeno ani právo pracovat nebo vykonávat výdělečnou činnost, ani účast na veřejném zdravotním pojištění.[17]

Závěrem celého zdlouhavého procesu, během něhož je cizinec neustále udržován v nejistotě, tak stojí další neurčité rozhodnutí, které cizinci nezajišťuje dostatečnou ochranu jeho práv ani bezpečné postavení v zemi.

Ve stejné kafkovské situaci se ocitnul také Ahmad. V březnu 2018 podal žádost o určení postavení osoby bez státní příslušnosti, na niž však ministerstvo nereagovalo. Po měsíci naopak dostal od cizinecké policie další rozhodnutí o správním vyhoštění. Studie OSN líčící Ahmadův příběh pochází z roku 2020, není tedy jisté, zda na status stateless nakonec dosáhl, či nikoli.[18]

Judikatura Nejvyššího správního soudu

Ačkoli výše zmíněná novela zákona o azylu určila, že rozhodování o žádostech podaných podle Úmluvy se analogicky řídí pravidly pro posuzování žádostí o mezinárodní ochranu, určitý řád do celé problematiky vnesla až judikatura Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“).[19]

Na jaře roku 2019 NSS určil, že ministerstvo je povinno žadateli o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti vystavit průkaz žadatele, neboť se analogicky uplatní § 57 zákona o azylu. „Nejvyšší správní soud v dané souvislosti souhlasí se stěžovatelem, že by bylo nespravedlivé, aby si žalovaný mohl vybrat pro aplikaci pouze ta ustanovení zákona o azylu, která mu vyhovují,“ tedy postupovat dle zákona o azylu při posuzování žádosti, ale přitom některá ustanovení, jako např. povinnost vystavit žadateli průkaz, záměrně a svévolně vynechat.[20]

Rozhodnutí NSS z března 2021 se zabývalo případem manželů pocházejících ze Sovětského svazu, po jehož rozpadu však nezískali občanství Ruské federace. Po neúspěšných žádostech o udělení mezinárodní ochrany v České republice požádali o přiznání statusu osob bez státní příslušnosti. Následně opakovaně žádali o umístění do pobytového střediska podle § 79 odst. 3 zákona o azylu, což ovšem ministerstvo odmítalo. NSS žalobcům vyhověl a označil postup ministerstva za nezákonný, a to právě s odkazem na analogii uvedenou v § 8 písm. d) zákona o azylu.[21]

Nová právní úprava od srpna 2021

Česká republika byla za neuspokojivou úpravu právního postavení osob bez státní příslušnosti podrobena kritice z mnoha stran. Dne 20. ledna 2020 vydala Rada vlády pro lidská práva usnesení, v němž konstatovala nedostatečnost české právní úpravy i aplikační praxe, neboť vedou k porušování základních práv apatridů v České republice. Doporučila proto přijetí komplexní právní úpravy, jež by v souladu s Úmluvou upravovala definici, právní postavení a řízení ve věcech osob bez státní příslušnosti.[22] Obdobnou výzvu obsahuje též výše citovaná studie OSN.[23]

Možný obrat nastal dne 2. srpna 2021, kdy nabyla účinnosti novela zákona o pobytu cizinců.[24] Stěžejní ustanovení § 8 písm. d) zákona o azylu bylo zrušeno a nahrazeno zcela novým ustanovením § 170d zákona o pobytu cizinců nazvaným Řízení o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti.

Nicméně strohá právní úprava nyní pouze lakonicky uvádí výčet ustanovení správního řádu[25] a zákona o pobytu cizinců, která se na nově vzniklé řízení nepoužijí. Dále se lze dočíst, jaké jsou podmínky pro zastavení řízení, lhůty pro vydání rozhodnutí a od kdy je rozhodnutí pro adresáty závazné. Nové ustanovení taktéž zakotvuje právo žadatele na bezplatné tlumočení, a to na úkony, ke kterým byl ministerstvem předvolán nebo vyzván, pokud je přítomnost tlumočníka nezbytná.

Ani očekávaná novelizace tak nepřinesla odpověď na žádnou z otázek, jež byly předmětem řízení před NSS, nezajistila žadatelům o status stateless bezpečnější postavení, ani nevnesla do řízení potřebnou právní jistotu. Naproti tomu vyvstala nutnost posoudit, zda lze dosavadní závěry judikatury odkazující na analogické použití zákona o azylu aplikovat také na nadcházející řízení o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti.

Ačkoli NSS se k této problematice dosud nevyjádřil, určitý názor představily správní soudy. Městský soud v Praze dovodil, že pouhý přesun řízení o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti ze zákona o azylu do zákona o pobytu cizinců nemá na povahu tohoto řízení vliv. Z důvodu právní jistoty tak v posuzovaném případě aplikoval analogii.[26] Zdá se, že hlavní slovo tak bude mít opět až rozhodovací činnost soudů v souvislosti s ochranou veřejných subjektivních práv účastníků.

Statelessness Index

Zastupováním osob bez státní příslušnosti se v České republice zabývá také Organizace pro pomoc uprchlíkům (OPU). V červnu 2021 na svých stránkách informovala o tom, že za pomoci partnerské sítě European Network on Statelessness vytvořila tzv. Statelessness Index pro Českou republiku.[27] Česká republika se tak stala jedním z evropských států, které umožnily analyzovat právní situaci apatridů v zemi a poskytly jednotný systém, v němž lze srovnat podmínky v jednotlivých státech a zasadit celou problematiku do širšího kontextu.[28]

Statelessness Index se k současné situaci v České republice vyjadřuje se značnou skepsí, ačkoli uznává, že zde existují určité pozitivní aspekty. Upozorňuje však na nejasnost nové právní úpravy, nezakotvení práva setrvat na území a neexistenci procesních záruk či jednoznačné úpravy postavení žadatelů.[29]

Ty nejsi doma nikde…

Závěrem lze pouze doufat, že se situace osob bez státní příslušnosti dočká potřebného zájmu a rychlého řešení, jež by těmto osobám zajistilo základní lidská práva a stabilnější postavení. V současné době se totiž nacházejí, jak bylo v tomto článku demonstrováno, v bludném kruhu beznaděje. Nezbývá než apelovat na zákonodárce, aby situaci vyjasnil a zajistil osobám bez státní příslušnosti odpovídající právní záruky. Nejvhodnějším řešením se přitom zdá být přijetí ucelené právní úpravy po vzoru jiných evropských zemí, např. Rakouska nebo Nizozemí.

Své o tomto bludném kruhu ví také Anna, která se ocitla bez státní příslušnosti poté, co se vzdala ukrajinského občanství (protože Ukrajina neumožňuje dvojí občanství), avšak následně jí bulharské občanství opakovaně nebylo uděleno. O přiznání statusu stateless v České republice požádala v říjnu 2018. Ke své stávající situaci Anna uvádí: „Já jsem si dřív myslela, že když nemáš občanství, tak to znamená, že jsi všude doma. Když nemáš občanství, tak jsi světoobčan, ne? Tak se tomu rozumí. Ale to tak není. Ty nejsi doma nikde. Nikdy nikde.“[30]

[1] Topinka, Daniel, Janků, Linda, Janků, Tomáš. Studie o situaci osob bez státní příslušnosti v České republice [online]. UNHCR. 2020, s. 8 [cit. 23. 2. 2023]. https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=5fcfc33f4

[2] UNHCR. Lidé bez státního občanství | Na cestě k občanství [online]. UNHCR. 19. 1. 2019 [cit. 23. 2. 2023]. https://www.unhcr.org/cz/90-czkomu-pomahamelide-bez-statniho-obcanstvi-html.html

[3] Topinka a kol., op. cit., s. 12. Odkazuje zde na UNHCR. Expert Meeting – The Concept of Stateless Persons under International Law („Prato Conclusions”) [online]. UNHCR. Květen 2010, s. 5- 8 [cit. 23. 2. 2023]. http://www.refworld.org/docid/4ca1ae002.html

[4] Abbasi, Kamila. Judikatura NSS: Apatridé. Soudní rozhledy 3/2018, s. 74 [cit. 23. 2. 2023]. https://www-beck-online-cz.ezproxy.muni.cz/bo/chapterview-document.seam?documentId=nrptembrhbpxg4s7gnpxgxzxgq&groupIndex=1&rowIndex=0

[5] Topinka a kol., op. cit., s. 13.

[6] Ibidem.

[7] Ibidem.

[8] Ibidem, s. 14.

[9] Ibidem, s. 55.

[10] UNHCR. States Parties to the 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons [online]. UNHCR. 2017 [cit. 23. 2. 2023]. https://www.unhcr.org/protection/statelessness/3bbb0abc7/states-parties-1954-convention-relating-status-stateless-persons.html

[11] Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném od 18. prosince 2015 do 1. srpna 2021 (dále jen „zákon o azylu“).

[12] Zákon č. 314/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.

[13] Důvodová zpráva k zákonu č. 314/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.

[14] Topinka a kol., op. cit., s. 18.

[15] Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, v platném znění (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).

[16] Topinka a kol., op. cit., s. 18.

[17] Ibidem.

[18] Ibidem, s. 55.

[19] Další rozhodnutí Nejvyššího správního soudu k dané problematice nabízí výše citovaný článek Kamily Abbasi s názvem Judikatura NSS: Apatridé publikovaný v časopise Soudní rozhledy 3/2018, s. 74.

[20] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2019, č. j. 4 Azs 365/2018 - 74. Totožného sporu se týká také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2019, č. j. 7 Azs 488/2018 - 53.

[21] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 3. 2021, č. j. 10 Azs 347/2020 - 25.

[22] Rada vlády pro lidská práva. Uneseni Rady k osobám bez státní příslušnosti [online]. Vláda České republiky. 25. 3. 2020. [cit. 23. 2. 2023]. https://www.vlada.cz/cz/ppov/rlp/cinnost-rady/zasedani-rady/jednani-rady-dne-20--ledna-2020-180612/

[23] Topinka a kol., op. cit., s. 49.

[24] Zákon č. 274/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, v platném znění.

[25] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění.

[26] Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 1. 2022, sp. zn. 10 A 98/2021 - 45, bod 23 – 24.

[27] Organizace pro pomoc uprchlíkům. Česká republika je součástí Statelessness Indexu! [online]. Organizace pro pomoc uprchlíkům. 26. 2. 2020 [cit. 23. 2. 2023]. https://www.opu.cz/cs/2020/02/ceska-republika-je-soucasti-statelessness-indexu/

[28] Ibidem. Citovaný odkaz z roku 2020 uvádí, že včetně České republiky se jedná o 24 evropských států. Podle Statelessness Index dnes jejich počet vzrostl na 30 států.

[29] Statelessness Index. Česká republika [online]. Statelessness Index [cit. 23. 2. 2023]. https://index.statelessness.eu/node/223?language=cs

[30] Topinka a kol., op. cit., s. 56, 58.