Ústavní soud potvrdil, že i cizincům náleží základní práva

~KOMENTÁŘ~

Legislativní proces

V roce 2017 byla v Poslanecké sněmovně projednávána novela zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu ve znění zákona 222/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. V rámci tohoto projednávání byl tehdejším poslancem za ČSSD Václavem Klučkou předložen pozměňovací návrh, na základě kterého byla novela doplněna o ustanovení, která byla předmětem přezkumu Ústavního soudu.

Čí rodinný příslušník jsi? To rozhodne o zastavení řízení

Všechna přezkoumávaná ustanovení měla shodný znak spočívající v zastavení řízení. Napadené ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (dále též „ZPC“) umožňovalo Odboru azylové a migrační politiky zastavit řízení o žádosti cizince o povolení k přechodnému či trvalému pobytu rodinného příslušníka občana České republiky za situace, kdy se cizinec na území ČR nachází bez platného oprávnění k pobytu nebo na základě výjezdního příkazu (pozn. výjezdní příkaz je dle § 17 ZPC druhem přechodného oprávnění k pobytu).

Autoři do předmětného ustanovení zjevně úmyslně zahrnuli pouze „rodinné příslušníky občanů České republiky“ a nikoliv rodinné příslušníky občanů EU, neboť v tomto znění by byl rozpor ustanovení s evropským právem přímo do očí bijící. Ze směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, jak již její název napovídá, vyplývá právo občanů EU a jejich rodinných příslušníků volného pohybu a pobytu na území členských států EU. Judikatura Soudního dvora Evropské unie dále dovodila, že neoprávněný vstup či neoprávněný pobyt rodinných příslušníků občanů EU na území členských států nepředstavují dostatečný důvod pro omezení jejich práva volného pobytu.

Legitimním cílem tohoto ustanovení měla být účinná kontrola migrace. Pouhým podáním žádosti totiž rodinnému příslušníkovi vzniká podle § 87y ZPC tzv. fikce oprávnění k pobytu, na základě čehož mohou legálně setrvat na území ČR. Ministr vnitra proto ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že množství cizinců podání žádosti zneužívá k dočasné legalizaci svého pobytu na území ČR.

Důsledkem ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) ZPC byl tedy paradox, že zatímco rodinný příslušník např. občana Slovenské republiky, nacházeje se na území ČR bez platného oprávnění k pobytu, mohl podat žádost o povolení k přechodnému pobytu a následně legálně setrvat se svým rodinným příslušníkem v České republice. Rodinnému příslušníkovi občana ČR však bylo řízení o jeho žádosti zastaveno a tento rodinný příslušník byl vystaven uložení správního vyhoštění.

Navrhovatelé poukazovali rovněž na skutečnost, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států Evropské unie se vztahují i na rodinného příslušníka občana EU, pokud žádá o povolení k pobytu v tom členském státě EU, jehož občanství dotyčný občan EU má. Dále poukazovali na nerovné zacházení mezi rodinnými příslušníky občanů EU a rodinnými příslušníky občanů ČR (nechávám na každém, aby si zodpověděl na otázku, zda občané ČR nejsou náhodou podmnožinou občanů EU).

Ústavní soud se ve svém nálezu bohužel nevyjádřil k diskriminaci mezi skupinami rodinných příslušníků, shledal však, že předmětným ustanovením byl porušen čl. 36 odst. 1 a 2 (v souvislosti s tímto i čl. 4 Ústavy) a čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“). Ústavní soud pojal věc tak, že si odpovídal na otázku, zda má rodinný příslušník občana ČR právo na to, aby řízení o jeho žádosti bylo dokončeno.

Ústavní soud k této otázce konstatoval, že jakkoliv není napadené ustanovení formulováno jako výluka ze soudního přezkumu konkrétního rozhodnutí ve správním řízení, je nasnadě, že takový účinek má. Ústavní soud ve svém nálezu uvádí, že Listina zaručuje i cizincům právo na ochranu před neoprávněným zásahem do soukromého a rodinného života (čl. 10 Listiny), přičemž k zjišťování existence faktické rodinné vazby a k ochraně základních práv cizince má v těchto případech docházet v rámci správního řízení.

V rámci odvolání proti rozhodnutí o zastavení řízení však nemůže odvolací orgán zkoumat hmotněprávní podmínky pro vydání povolení k pobytu a totéž platí i pro navazující soudní řízení. Právo na přístup k soudu v sobě podle Ústavního soudu obsahuje rovněž právo na to, aby bylo o věci meritorně rozhodnuto. Ústavní soud konstatoval, že cíle napadeného ustanovení, které jsou realizovány za pomoci procesního prostředku, absolutizují veřejný zájem a pomíjí zájem individuální. Aby se mohl rodinný příslušník občana ČR domoci práva na podání žádosti, musel by opětovně přicestovat do České republiky a podat žádost znovu.

Ústavní soud připomenul, že podle judikatury je pro případ omezení práva na přístup k soudu nutné provést poměření hodnot a principů při hledání rozumné rovnováhy mezi použitým prostředkem a cílem právní regulace, přičemž shledal, že v daném případě nebyl tento požadavek naplněn.

Na závěr přezkumu ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) ZPC Ústavní soud konstatoval, že v důsledku porušení práva na soudní přezkum správního rozhodnutí dochází též k porušení základního práva cizince na soukromý a rodinný život, neboť rodinný příslušník je zbaven možnosti legalizovat si svůj pobyt a pobývat na území ČR se svým rodinným příslušníkem, ačkoliv by k tomu mohl být na základě zjištění správního orgánu v průběhu správního řízení, které mu bylo upřeno, oprávněn.  

Právo na soudní přezkum? Byl jsi propuštěn, takže cíle už jsi dosáhl

Ústavní soud přezkoumával ustanovení § 172 odst. 6 ZPC a ustanovení § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu (dále též „zákon o azylu“) společně, neboť jejich společným znakem bylo zastavení soudního řízení ve chvíli, kdy bylo dosaženo cíle sledovaného podáním správní žaloby či kasační stížnosti. Tímto cílem mělo být ukončení omezení na osobní svobodě. Ustanovení § 172 odst. 6 ZPC a ustanovení § 46a odst. 9 zákona o azylu totiž stanovila, že v případě, kdy je zajištění cizince ukončeno před vydáním rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zajištění, soud řízení o žalobě zastaví.

K ukončení zajištění mohlo dojít buď na základě propuštění cizince ze zařízení pro zajištění cizinců, ale také v případě tzv. přezajištění, tj. například zajištění podle jiného zákona v době platnosti rozhodnutí o původním zajištění, a dále též v případě realizace vyhoštění. Obdobná situace mohla nastat i v souvislosti s ustanovením § 73 odst. 8 zákona o azylu, které se uplatnilo v případech, kdy došlo k omezení osobní svobody žadatele o mezinárodní ochranu v přijímacím středisku nebo na mezinárodním letišti.

Navrhovatelé namítali, že z pravomoci soudu nelze vyloučit přezkum rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Ústavní soud se s tímto argumentem ztotožnil, když konstatoval, že samotné omezení osobní svobody je natolik citelným zásahem do tělesné a duševní integrity, že přezkum zákonnosti takového omezení musí být proveden, a to i z hlediska společenské kontroly tohoto druhu zásahů do základních práv a svobod.

Za situace, kdy se zastavuje soudní řízení ve chvíli, kdy je cizinec propuštěn ze zajištění, totiž může docházet k libovůli policejních orgánů např. při zajišťování cizince za účelem vyhoštění, kdy existuje reálná pravděpodobnost toho, že vyhoštění cizince bude realizováno před rozhodnutím soudu o jeho žalobě. Zákon sice stanovuje soudu pro rozhodnutí o žalobě proti zajištění poměrně krátkou lhůtu v délce 7 pracovních dnů, tato lhůta se však počítá až ode dne, kdy soud obdrží správní spis, což může trvat několik dnů.

Ostatně také k samotnému podání žaloby dojde nejdříve tehdy, kdy se cizinci dostane v zařízení pro zajištění cizinců právní pomoci. Dle mých poznatků z praxe nejsou případy, kdy soud rozhoduje o zajištění cizince za účelem vyhoštění v momentě, kdy vyhoštění bylo již realizováno, výjimečné.

A co odškodnění za nezákonné rozhodnutí?

Ústavní soud se ztotožnil rovněž s argumentem, že zachování soudního přezkumu v případě rozhodnutí soudu o nezákonnosti omezení osobní svobody má svůj význam i pro případné právo domoci se odškodnění proti státu, neboť nárok na náhradu škody způsobenou nezákonným rozhodnutím je v intencích ustanovení § 8 odst. 1 zákona o odpovědnosti státu podmíněn tím, že takové rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem.

I v tomto případě tedy Ústavní soud shledal rozpor přezkoumávaných ustanovení s čl. 36 odst. 1 Listiny a rovněž s čl. 5 odst. 4 a 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též „Úmluva“), podle kterých má každý, kdo byl zbaven osobní svobody zatčením nebo jiným způsobem, právo podat návrh, o kterém soud urychleně rozhodne a nařídí propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné, a každý, kdo byl obětí takového zatčení nebo zadržení, má nárok na odškodnění.

„Zamýšlená úleva pro správní soudnictví měla opačný efekt.“

Cílem této skupiny ustanovení mělo být odbřemenění správních soudů (Ministerstvo vnitra mohlo sledovat i cíl odbřemenění sama sebe). Opak byl však pravdou. Předmětná ustanovení kromě Ústavního soudu zaměstnala rovněž Nejvyšší správní soud, který ve věci ustanovení § 172 odst. 6 ZPC vydal několik rozsudků, přičemž vyloučil jeho aplikovatelnost pro rozpor s právem Evropské unie a rovněž s čl. 5 odst. 4 a 5 Úmluvy.

Následně krajské soudy, které postupovaly podle účinného zákona a řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění skutečně zastavily, musely o věci rozhodovat znovu v každém případě, kdy si cizinec podal kasační stížnost, Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu o zastavení řízení zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Pokus odbřemenit soudy tak dopadl přesně naopak.

Novoroční poselství

Na závěr si dovolím jedno doporučení pro zákonodárce zejména v souvislosti s aktuální novelou ZPC projednávanou ve sněmovně: jestliže Vám je odborníky naznačováno, že by projednávaný návrh zákona mohl být neústavní či v rozporu s právem EU, vyslechněte tyto připomínky, neboť se může stát, že takový zákon k odbřemenění soudů opět nepřispěje.

Autorka: Adéla Tukhi

[1] Hruška, Blahoslav. Vnitro přitvrzuje vůči cizincům. Chovancův úřad obešel legislativní kolečko [online]. Lidovky.cz. 5. 3. 2018. [cit. 19. 12. 2018].  https://www.lidovky.cz/domov/vnitro-pritvrzuje-vuci-cizincum-chovancuv-urad-obesel-legislativni-kolecko.A170301_141500_ln_domov_ELE