Jak přednostní práva decimují Sněmovnu?

V lednu pokořil předseda SPD Tomio Okamura nový rekord, když ke korespondenční volbě mluvil téměř 11 hodin.[1] Za takovou dobu toho stihl říct pochopitelně mnoho, z čehož se ale jen máloco mohlo opravdu vztahovat k projednávanému tématu. Požádal zkrátka o udělení slova a mluvil (popř. četl), o čem jenom chtěl. To umožňuje konkrétně § 67 Jednacího řádu Poslanecké sněmovny,[2] který zní přesně takto:

§ 67

Kdykoli o to požádají, udělí se slovo

1. a) prezidentu republiky,
2. b) členovi vlády,
3. c) předsedovi a místopředsedům Sněmovny,
4. d) předsedovi poslaneckého klubu,
5. e) poslanci, který je předsedou politické strany nebo politického hnutí, k nimž příslušejí poslanci, kteří jsou členy poslaneckého klubu ustaveného na začátku volebního období (§ 77 odst. 1 a 5).

S tím, že předsedové politických stran či hnutí dle písm. e) do výčtu přibyli až po novele z roku 2011 (konkrétně zákon č. 265/2011 Sb.).[3]

Přednostní právo nemá časové ani tematické vymezení. Jinými slovy: kdykoli, o čemkoli a jakkoli dlouho. Dále je problematické, že je lze uplatnit, i když ještě nezačala rozprava. Mluvit se tak může, aniž by byl stanoven projednávaný bod. To pochopitelně svádí k jistému „odbočování“. Dle § 59 odst. 4 JŘPS je předsedající oprávněn po dvojím upozornění poslanci odebrat slovo, pokud se odchyluje od projednávané věci, překročí řečnickou lhůtu, nebo vybočuje z mezí slušnosti. To se však vztahuje pouze na poslance, nikoli na člena vlády či prezidenta republiky. S ohledem na tuto skutečnost se v praxi § 59 odst. 4 JŘPS neuplatňuje vůči nikomu s přednostním právem.[4]

Právo ujmout se slova, kdykoli o to požádají členové vlády, znal už jednací řád Poslanecké sněmovny Národního shromáždění z roku 1920.[5] Je zde tedy historická tradice, kterou § 67 JŘPS sleduje. Opozice díky jeho nedávnému rozšíření disponuje velmi mocným nástrojem, jenž jí zajišťuje víc než dostatečný prostor.

Marie Zámečníková opozici vnímá jako jednu z pojistek zákonodárného procesu.[6] Stěžejní je kontrola a kritika vlády a představování její možné alternativy. Tyto úlohy plní prostřednictvím práv svěřených jednotlivým poslancům, klubům, jejich předsedům a předsedům stran či hnutí. V této souvislosti se mluví o právech menšinových,[7] o jejichž výčet se pokusil Ústavní soud. Mimo jiné sem zařadil „…práva umožňující parlamentní opozici blokovat či oddalovat rozhodnutí přijímána většinou…“.[8] Právo, a vlastně i povinnost, opozice spočívá v účasti v parlamentní debatě. Pouze v jejím rámci má vládní strany konfrontovat odlišnými názory za účelem tvorby kvalitnějšího práva.[9]

Obstrukce zamezují parlamentu v řádném plnění jeho úkolů a určitě odporují jeho efektivnímu fungování. Za jistých okolností jsou legitimním prostředkem, k němuž se uchylují strany, které nemají jinou možnost prosadit své politické cíle.[10] My jsme ale svědky opravdu nesmyslného zneužívání přednostních práv ze strany předsedů opozičních klubů a stran.

Může za to Kalousek…

Na tuto legendární větu odpovídám: ano i ne. Obstrukce s Miroslavem Kalouskem v čele z období vlád Bohuslava Sobotky a později Andreje Babiše předcházely obstrukcím dnešním. Je zde tedy možno vidět spojitost, současná opozice se snaží koaličním poslancům i současné vládě vracet to, co jim někteří jejich členové dělali předtím. Pojem obstrukce jako takový je však mnohem starší. Zabrousíme-li do naší historie, obstruovali už čeští poslanci v rakouské Říšské radě za habsburské monarchie. Jednání prvorepublikového Národního shromáždění narušovali výtržnostmi němečtí poslanci a o pár let později také ti komunističtí.[11] Tyto případy jsou však do jisté míry odlišné – byly výrazně „divočejší“ a zmíněné skupiny se na tvorbě zákonů prakticky nepodílely, nic jiného jim tedy nezbývalo.

Od pískotu, výkřiků a násilností se poslanecká kultura přesunula k technickým obstrukcím – především předlouhému řečnění. V soudobé české Sněmovně se tento typ obstrukcí objevil již v roce 1997, když se projednávala česko-německá deklarace.[12] Uplynulých 30 let ukázalo umění blokovat legislativní proces jak u stran pravicových, tak levicových. Víceméně se tak dělo párkrát v každém volebním období. Jenomže nyní jsme se dopracovali do alarmující situace, kdy se obstruuje natolik, že nás spíše překvapí, když poslanci ve Sněmovně nenocují. Navíc s ohledem na intenzitu proslovů každému musí vyvstávat otázka – jak někdo vůbec může vydržet stát 11 hodin bez přestávky u řečnického pultu.

Příkladem efektivního blokování jsou obstrukce služebního zákona v roce 2014. Miloš Zeman tehdy podmínil jmenování Andreje Babiše ministrem financí schválením tohoto zákona. Proti tomu silně vystoupili poslanci ODS a TOP09, hlavně výše zmíněný Miroslav Kalousek a také Zbyněk Stanjura. Navrhovalo se přerušení a odročení projednávaného bodu, poslanecké kluby si braly přestávky a v dlouhých projevech, kde svoji roli samozřejmě sehrály přednostní práva, se např. citovalo ze spisu STB agenta Bureše.[13] Koalice se bránila prodlužováním jednacího dne, marně. Tehdejší opozice si vypomohla § 95a JŘPS, ten pro třetí čtení návrhu zákonu vyčleňuje středu a pátek od 9 do 14 hodin. Toto pětihodinové okénko je ale příliš krátké, stačí prořečnit dopoledne, vzít si přestávku a třetí čtení se nekoná… Nakonec se vláda s opozicí dohodla na kompromisním návrhu, jenž prošel Zemanovým vetům navzdory.[14] Obstrukce ODS a TOP09 tak byly úspěšné, ačkoli trvaly pouhých několik hodin v rámci prvního a druhého čtení.[15] Jako menšina dokázaly přimět většinu k jednání nad společnou dohodou a zde jejich obstruování k něčemu vedlo.

Stávající obrana před planým řečněním

Výše jsem již zmínil § 59 JŘPS, jenž opravňuje předsedajícího odebrat poslanci slovo. Ustanovení Sněmovně dále umožňuje usnést se na omezení řečnické doby na 10 minut (odstavec 1). Může se také usnést, že každý poslanec bude moci vystoupit nejvýše dvakrát (odstavec 2). Obě opatření se téměř vždy využívají současně, výsledkem tedy je omezení každého poslance na 2 vystoupení po deseti minutách, přičemž se dle zvyklostí dají spojit do jednoho vystoupení s délkou trvání 20 minut.[16] Tento postup je v souladu se zákonem, jenže se míjí účinkem. Omezení řečnické doby a počtu vystoupení se nevztahuje na žádného řečníka s přednostním právem.[17] „Prokousat“ se ke konci rozpravy a tím pádem i k hlasování tudíž není jenom tak. Dle § 66 odst. 1 totiž předsedající ukončí rozpravu, až když se do ní nehlásí žádní další řečníci.

Mohli jsme si povšimnout ještě jednoho způsobu, jak se nekonečnému blokování bránit – stanovit pevný čas hlasování, čehož jsme poprvé byli svědky v roce 2015 při schvalování zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb. To sice není v souladu s JŘPS, avšak Ústavní soud konstatoval v nálezu ze dne 12. 12. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 26/16, že se samozřejmě jedná o porušení zákona, ale neshledal jeho intenzitu takovou, že by zasáhla do práv opozice či do principů demokratického právního státu. Dle Ústavního soudu tedy byla práva menšiny zachována. A tak se v tom pokračovalo za vlády Andreje Babiše a pokračuje se i dnes.

„Mám pocit, že většina má právo vládnout, opozice má právo být slyšena, ale nemá právo být vyslyšena,“ shrnuje trefně Jan Kysela.[18]

Inspirace německým Spolkovým sněmem

Nahlédneme-li do zahraničních úprav, najdeme nemalé množství příkladů, kdy je většina oprávněna ukončit debatu k věci s podmínkou, že se vyjádřili zástupci všech poslaneckých frakcí. Francie, Španělsko, Nizozemí.[19] Já pro srovnání vybírám Německo, které je zdrojem inspirace pro české právo v mnoha oblastech.

Prvním rozdílem oproti české Poslanecké sněmovně je forma jednacího řádu. V Bundestagu je to pouhé usnesení, které se přebírá z předchozího volebního období. Výhodou je hlavně pružnost, jednací řád ve formě zákona je obtížněji měnitelný.[20] Geschäftsordnung des Deutschen Bundestag, zkráceně GOBT, stanovuje, že předseda určí pořadí řečníků tak, aby se střídaly argumenty pro a proti, že je možné ukončit rozpravu hlasováním, vystoupil-li zástupce každého klubu, a že si Sněm odhlasuje celkovou dobu rozpravy (tu si kluby mezi sebe rozdělí dle velikosti).[21] Předseda Sněmu má větší autoritu a je oprávněn odebrat po jednom varování slovo řečníkovi, který překročil stanovený čas. GOBT také pamatuje na zneužívání přednostních práv ze strany členů vlády či Spolkové rady – hovoří-li déle než 20 minut, prodlužuje se řečnická doba i opačnému táboru.[22] Takové svázání chodu Bundestagu má za cíl jedině zefektivnění jeho činnosti. Pravidla, instituce a zvyklosti Spolkového sněmu začaly procházet zkouškou roku 2017, kdy do něj voliči poslali i kontroverzní a polarizující AfD se svými značně nestandardními postupy, kterými si jejich poslanci vysloužili nejeden disciplinární trest. Fungování Bundestagu se však ukázalo jako odolné.[23]

Naopak česká Poslanecká sněmovna je charakteristická širokou volností poslanců a malými pravomocemi předsedajícího dirigovat diskuzi.[24] Jan Wintr díky těmto zásadním rozdílům začal rozlišovat parlamentní kulturu usměrněnou, jejímž typickým zástupcem je právě německý Bundestag, a improvizovanou, jež je typická pro naši českou Sněmovnu.[25]

O vývoji parlamentarismu Wintr říká, že jej lze vyjádřit křivkou ve tvaru písmene U. Na počátku byl parlament pouhým ústupkem panovníka svázaným spoustou pravidel v jeho prospěch. Následovala demokratizační fáze, která přinesla důraz na autonomii parlamentu a volnost jednotlivých poslanců. Poslední tendencí je racionalizace, která se vyznačuje opětovným přijímáním pravidel a omezení ve snaze učinit parlament výkonnější.[26] Spolkový sněm si tudíž v průběhu své existence prošel fází racionalizace, zatímco Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR se stále přidržuje velké míry volnosti z porevolučních časů. To nám dává naději, že českou parlamentní kulturu racionalizace čeká.

Omezení přednostních práv

Aby mohl člen vlády ve Sněmovně vystoupit kdykoli, určitě není na škodu. Opozice by pochopitelně měla mít právo se vyjádřit k předkládaným návrhům a klidně si k tomu může vypomoct přednostním právem. My bychom se teď měli zamýšlet, jakým způsobem § 67 JŘPS upravit, aby nedocházelo k tak pošetilému zneužívání. V úvahu jednoznačně připadá časové omezení. Buď řečnickou dobu přednostních práv omezit přímo v zákoně, nebo umožnit její omezení usnesením sněmovny. Dále by měl předsedající mít obecně více prostředků, jak korigovat diskuzi, přednostní práva nevyjímaje.

I přesto, že se po novele jednacího řádu Poslanecké sněmovny volá čím dál častěji, nějakým těžkopádným způsobem většina vládnout může, především díky stanovování pevného času hlasování. Tento způsob contra legem akceptoval i Ústavní soud, a tak je novela stále v nedohlednu.

Úvodní foto: Poslanecká sněmovna; Pirátská strana; https://www.flickr.com/photos/pirati/29255952317/; CC-BY-SA-2.0. Logo Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR; http://www.psp.cz/; Public domain (upraveno)

[1]Okamura mluvil ve Sněmovně téměř 11 hodin, pokořil rekord [online]. Seznam zprávy. 18. 1. 2024 [cit. 21. 2. 2024] https://www.seznamzpravy.cz/clanek/domaci-politika-okamura-mluvil-ve-snemovne-temer-11-hodin-pokoril-rekord-244010

[2] Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (JŘPS)

[3] SYLLOVÁ, J., KAVĚNA, M., TETOUROVÁ, E., NĚMEC, J. Jednací řád Poslanecké sněmovny. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2021, s. 378

[4] tamtéž, s. 382

[5] tamtéž, s. 379

[6] ZÁMEČNÍKOVÁ, Marie. Vady zákonodárného procesu a zákonů v České republice, Německu a Rakousku. Praha: Leges, 2018, s. 88

[7] tamtéž, s. 89

[8] Nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.)

[9] ZÁMEČNÍKOVÁ, Marie. Vady zákonodárného procesu a zákonů v České republice, Německu a Rakousku. Praha: Leges, 2018, s. 100

[10] WINTR, Jan. Česká parlamentní kultura. Praha: Auditorium. 2010, s. 222

[11] tamtéž, s. 210

[12] Stenoprotokol schůze Poslanecké sněmovny, 11. 2. 1997, [cit. 21. 2. 2024] https://www.psp.cz/eknih/1996ps/stenprot/008schuz/8-5.html

[13] KUBNÝ Adam. Obstrukce v českém legislativním procesu Strategie politických stran v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR. Diplomová práce. Praha: VŠE. 2016, s. 73

[14] tamtéž, s. 75

[15] tamtéž, s. 76

[16] SYLLOVÁ, J., KAVĚNA, M., TETOUROVÁ, E., NĚMEC, J. Jednací řád Poslanecké sněmovny. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2021, s. 335

[17] tamtéž, s. 335

[18] DOLEJŠÍ Milan. Jan Kysela v Interview ČT24 [online]. ČT24. 19. 10. 2023 [cit. 21. 2. 2024] https://ct24.ceskatelevize.cz/clanek/domaci/fungovani-snemovny-by-pomohla-zmena-jednaciho-radu-vule-k-tomu-ale-chybi-vsem-stranam-rika-kysela-98

[19] VEČEŘA, Petr. Problémy aplikace jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Rigorózní práce. Brno: MUNI. 2014, s. 58

[20] WINTR, Jan. Proměny parlamentní kultury. Praha: Auditorium. 2021, s. 35

[21] SRN. §27 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl. I S.1237), zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 23. Dezember 2022 (BGBl. I S. 2598) [online]. Berlin: Deutscher Bundestag. [cit. 21. 2. 2024] https://www.bundestag.de/parlament/aufgaben/rechtsgrundlagen/go_btg/go06-245164

[22] WINTR, Jan. Česká parlamentní kultura. Praha: Auditorium. 2010, s. 54

[23] WINTR, Jan. Proměny parlamentní kultury. Praha: Auditorium. 2021, s. 55

[24] WINTR, Jan. Česká parlamentní kultura. Praha: Auditorium. 2010 s. 45

[25] tamtéž, s. 44

[26] tamtéž, s. 46