Glosa ke kandidatuře Pavla Simona na soudce Ústavního soudu

Pavel Simon je nejviditelnějším soudcem 30. senátu Nejvyššího soudu, jehož agendou je zejména odškodňování státem za výkon veřejné moci. Že jeho aktuální kritika není vždy zcela korektní, naznačují dosavadní reakce významných právníků.[1] Aniž bych chtěl opakovat vyřčené, chci stručně reagovat na přesvědčení, že tento kandidát v rámci své praxe inklinuje k neodškodňování státem (což má vylučovat jeho způsobilost chránit základní práva před zásahy státních orgánů). K tomuto přesvědčení zřejmě přispěla některá Simonova vyjádření, která však byla dle mého názoru nesprávně pochopena.

Zřejmě nejostřejší kritika Pavla Simona zazněla od senátora (a advokáta) Václava Lásky. Ten v Českém rozhlasu (mimo jiného) konstatoval, že „za mě člověk, který řekne: nemůžeme všechny naplno odškodňovat za bezpráví, protože by nebylo na zdravotnictví, je úplně na hraně toho, co já chci slyšet. Za mě to jde až někam do ošklivých dob komunismu.“[2] To má být také důvodem, proč senátor Láska nebude pro Simonovu kandidaturu hlasovat.[3] Vyjádření Pavla Simona však za kontroverzní nepovažuji. A to ze dvou důvodů.

Prvním důvodem je, že toto vyjádření, jak jej prezentuje senátor Láska, bylo poněkud posunuto. Naráží se zde zřejmě zejména na jednu ze Simonových odpovědí v rozhovoru pro Českou justici: „Stát tohoto hodně dělá, a proto tohoto také hodně zkazí. Můžeme tlačit na to, aby všechnu újmu plně kompenzoval, ale je třeba si uvědomit, že to jde na úkor ostatních věcí, na které potřebuje stát peníze, jako je školství, zdravotnictví, sociální služby apod. Přísná odpovědnost státu tak může v konečném důsledku poškodit úplně všechny. Na druhou stranu, kdyby stát neodpovídal nikdy, bylo by to nespravedlivé a nevedlo by to ke snaze o nápravu systémových pochybení ze strany státu. Jde proto o nalezení rovnováhy a k tomu je potřeba široká politická debata, kterou postrádám.“[4] Z tohoto úplného vyjádření plyne, že Pavel Simon vnímá nejen limity odškodňování, ale také jeho účel a nezbytnost.

Odpovědnost státu a otázka přiměřenosti

Druhým důvodem je, že Simonův přístup – zmiňující potřebu určité rovnováhy – není v oblasti odpovědnosti státu neobvyklý ani neopodstatněný. Naopak extrémními jsou přístupy přiklánějící se buď k paušálnímu neodškodňování, anebo k jeho maximalizaci za všech okolností. Zřejmě nebude sporu o tom, že úplná neodpovědnost státu není v dnešních podmínkách představitelná (počínaje její prevenční funkcí, konče ústavními požadavky).

Stejně tak nepředstavitelná je i situace, v níž má stát nahradit každou jím způsobenou škodu. A to proto, že stát působí škody již tím, že reguluje společenské vztahy, resp. že existuje jako nositel veřejných úkolů a tomu odpovídajících nástrojů. Přirozenoprávní představy, že stát by měl kompenzovat uložení každé právní povinnosti, byly dávno opuštěny.

Důvody pro limitaci odpovědnosti státu jsou zčásti finanční, kdy by některé hůře předvídatelné formy odpovědnosti (typicky odpovědnost za normativní akty) skutečně mohly ohrožovat státní finance. Nadto státní kompenzace velkého okruhu poškozených (daňových poplatníků) postrádají ekonomickou racionalitu. Zčásti jde ale také o to, co bývá označováno jako nepřiměřené odstrašení (overdeterrence) či odrazující účinek (chilling effect). Důsledkem nepřiměřené odpovědnosti mohou být strategie orgánů veřejné moci, jak veřejnou moc nevykonávat, což je popřením jejího smyslu.[5]

Obojí má ústavní relevanci – jak úkoly státu, ke kterým potřebuje odpovídající veřejné finance (veřejné školství, zdravotnictví, nárokové sociální transfery atd.), tak efektivnost výkonu veřejné moci jako ústavní statek. Právně nejde o nijak převratné myšlenky; ani v soukromém právu neplatí, že nejpřísnější odpovědnost je vždy ta „nejlepší“ (či naopak).

Že mezi naznačenými protipóly není snadné najít ideální poměr, ukazuje praxe, kdy různé právní řády „vyvažují“ odpovědnost státu za škodu různě. Kuriózní je, že i některé vyspělé právní systémy přistupují k odškodňování státem mnohem zdrženlivěji (typickým příkladem jsou Spojené státy americké). Především není standardem odpovědnost státu na přísnějším objektivním principu. V mnohých právních řádech – na rozdíl od toho domácího – je pro odškodnění vyžadováno také zavinění při pochybení při výkonu veřejné moci (např. ve Francii, Německu, Velké Británii atd.).

Vysvětlením těchto disproporcí není míra „demokratičnosti“ právního systému apod., nýbrž různé právně-politické představy, jak nastavit systém odpovědnosti státu. Domnívám se, že Simonovo vyjádření nelze číst jednoduše tak, že směřuje na Ústavní soud toto nastavení vychýlit ve prospěch státu. To ostatně sám v jednom z rozhovorů odmítnul.[6]

(Ne)rozhodování ve prospěch státu

Ve výše citovaném vyjádření Pavla Simona zkrátka neshledávám základ pro to, že by jako soudce Ústavního soudu měl stranit státním orgánům. Pro tento závěr by potenciálně mohla svědčit jeho rozhodovací činnost. Souhlasím s Václavem Láskou,[9] že nižší soudy si mnohdy v rámci odškodňovací agendy počínají formalisticky a mají tendenci chránit stát. Nemyslím si ale, že to lze paušálně tvrdit také o judikatuře 30. senátu Nejvyššího soudu.

Jako příklad lze uvést dvě rozhodnutí z posledního půlroku, na nichž se Pavel Simon podílel a která vykračují z dosavadních limitů odpovědnosti státu. Obě tato rozhodnutí se týkají aktuálního pandemického odškodňování.

Prvním rozhodnutím je rozsudek ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo 63/2023, jehož byl Simon soudcem zpravodajem a ve kterém Nejvyšší soud dovodil odpovědnost za krizová opatření uplatňovaná v rámci pandemické regulace podle krizového zákona. Tento předpis upravuje ve svém § 36 odpovědnost za škodou způsobenou těmito opatřeními bez ohledu na to, zda byla právně vadná, či nikoli.

Problémem této skutkové podstaty však bylo zejména to, že vydávaná krizová opatření byla judikaturou Ústavního soudu vyhodnocena jako – svým obsahem – normativní akty (právní předpisy). Jde-li o odpovědnost za škodu způsobenou takovými akty, již od přelomu tisíciletí Ústavní soud a Nejvyšší soud (dlouho před příchodem Pavla Simona) setrvale judikují, že za protiprávní normativní akty odpovědnost nesena být nemůže. Tím spíše nemá být možná odpovědnost za normativní akty, které nebyly právně vadné.

Krizový zákon mohl být Nejvyšším soudem vyložen tak, že předmětná skutková podstata umožňuje odškodňovat pouze krizová opatření individuální povahy. Tak argumentovaly nižší soudy i žalovaný stát. A zřejmě ani Ústavní soud by na odškodňování krizových opatření normativní povahy netrval, jak naznačuje usnesení jednoho z jeho senátů v této věci.[10] Přesto Nejvyšší soud odškodnění zpřístupnil, což považuji za správné (zejména proto, že stát škody působené krizovými opatřeními kompenzoval různými veřejnými podporami, které však nebyly pro všechny poškozené dostupné či dostatečné).

Nadto jde dle mého povědomí o první rozhodnutí Nejvyššího soudu, které explicitně připouští, že by zákonodárce upravil odpovědnost za škodu způsobenou normativními akty, což do budoucna přinejmenším oslabuje restriktivní (a dle mého názoru ne zcela opodstatněný) přístup k odškodňování protiprávních normativních aktů. Je vhodné připomenout, že z veřejných informací plyne, že na základě krizového zákona byly vůči státu vzneseny nároky ve výši zhruba 15 miliard korun. Sice zdaleka ne všechny tyto nároky jsou z různých důvodů odškodnitelné, přesto uvedené rozhodnutí považuji za přelomové.

V neprospěch státu byl již obdobný dřívější rozsudek ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, v němž šlo o odškodnění protiprávních mimořádných opatření vydávaných v rámci pandemie na základě zákona o ochraně veřejného zdraví. Tato opatření jsou vydávána ve formě opatření obecné povahy, se kterými ale zákon o odpovědnosti za škodu nepočítá. Judikatura Nejvyššího soudu to správně řeší podřazením odpovědnosti za tyto akty pod odpovědnost za nezákonná rozhodnutí. To ovšem vede k některým problémům, zejména jak vyložit požadavek na účastenství v řízení, ve kterém bylo rozhodnutí vydáno.

Nejvyšší soud dovodil (a to odlišně od své dřívější judikatury týkající se odpovědnosti za nezákonné územní plány), že v případě mimořádných opatření postačuje podmínku účastenství spojit s účastí v řízení o přezkumu opatření obecné povahy před správním soudem. Tento závěr otevírá možnost odškodnění za nezákonná mimořádná opatření, včetně opatření podle pandemického zákona, která byla zrušena ve více než padesátce rozsudků Nejvyššího správního soudu.

Tím nechci říci, že bych souhlasil se všemi závěry 30. senátu, potažmo Pavla Simona. Nemám ale dojem, že by jeho rozhodování bylo postaveno na formalistickém výkladu práva ve prospěch státu, jak jej někteří podezírají.

Víme, co očekáváme?

Konečné rozhodnutí samozřejmě spočívá na Senátu a prezidentu republiky. Osobně se ale nedomnívám, že by argumenty v neprospěch kandidatury Pavla Simona, které se dotýkají jeho soudcovské činnosti,[11] byly silné.

Je-li proti Pavlu Simonovi argumentováno několika rozhodnutími, která byla posléze zrušena Ústavním soudem, mnohdy je tak činěno právně nepřesně či přímo vadně.[12] Jak se zdá, v rychlém mediálním koloběhu není čas ani zdroje zkoumat konkrétní závěry a jejich odůvodnění. Nadto ani Ústavní soud není neomylný. Ale i kdyby Simon v ojedinělých případech skutečně pochybil, je rozumné hodnotit něčí dlouholetou práci na základě vzorku několika málo rozhodnutí?

Je-li Pavlu Simonovi vytýkáno, že při svém rozhodování na projednávané věci nepohlíží jako soudce Ústavního soudu, chceme, aby byl pohled Ústavního soudu – ze své podstaty překračující hledisko zákonnosti – běžným i pro Nejvyšší soud? Základní práva a svobody jsou sice pod ochranou moci soudní (čl. 4 Ústavy), nicméně primárním úkolem Nejvyššího soudu je výklad podústavního práva a sjednocování judikatury obecných soudů.[13] Jeho příliš „odvážná“ rozhodnutí mohou být projevem tzv. soudního aktivismu a obcházení moci zákonodárné.

Je-li Pavel Simon kritizován, že ve své dosavadní praxi nerozhoduje pouze v neprospěch státu, není nakonec ideálním kandidátem někdo tzv. protisystémový? Anebo je ideálním kandidátem spíše někdo, kdo je v současném složitém právním systému schopen citlivě zvažovat a vyvažovat?

Diskuze nad kandidátkami a kandidáty na Ústavní soud by tak zřejmě měla začínat tím, co od těchto osob očekáváme. Přitom se domnívám, že nerealistické či neracionální požadavky – stejně jako v případě odpovědnosti státu – mohou mít nežádoucí důsledky.

Ústavní soud, Brno Joštova 4407 sněmovna. Foto: Martin Strachoň, Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0

[1] Viz zejména názory Filipa Melzera, Petra Bezoušky, Tomáše Lichovníka či Petra Šuka zveřejněné na webu Česká justice (https://www.ceska-justice.cz/).

[2] Lukáš Matoška, esta. Pavel Simon ústavním soudcem? Nebudu ho volit kvůli jeho přístupu k odškodňování, zavání komunismem, říká senátor Láska [online]. Český rozhlas Plus. 27. 9. 2023 [cit. 14. 10. 2023]. https://plus.rozhlas.cz/pavel-simon-ustavnim-soudcem-nebudu-ho-volit-kvuli-jeho-pristupu-k-odskodnovani-9081110

[3] Viz odkazovaný rozhovor

[4] Dimun, Petr. Ústavní soud někdy unáší právo, říká kandidát Pavel Simon [online]. Česká justice. 13. 9. 2023 [cit. 14. 10. 2023]. https://www.ceska-justice.cz/2023/09/ustavni-soud-nekdy-unasi-pravo-rika-kandidat-pavel-simon/

[5] Podrobněji viz Svoboda, Tomáš. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci – ve prospěch jednotlivce nebo veřejné moci? Právník. 2019, č. 8, s. 793-802.

[6] „Myslím, že je třeba rozlišovat mojí rozhodovací praxi a názor na to, jak by to mohlo být. Říkal jsem jen, že u nás je odškodňování přísně nastavené a že by bylo dobré zamyslet se nad tím, jestli to chceme, nebo ne. Chybí mi tu politická debata. Nejsem ten, kdo by to chtěl měnit, ale protože s tím systémem mám zkušenost, myslím si, že by tomu slušela větší diskuze, ať už bude výsledek jakýkoliv“ (Jan Hrdlička. Žil jsem v bublinách, jsem precedens pro další, říká kandidát na ústavního soudce Simon [online]. Echo24.cz. 24. 9. 2023 [cit. 14. 10. 2023]. https://echo24.cz/a/HdMcY/zpravy-domov-zil-jsem-bubliny-precedens-kandidat-ustavni-soudce-simon). Lze dodat, že z komparativního pohledu je domácí úprava skutečně nastavena vůči státu spíše přísně [srov. např. komparativní studie Oliphant, Ken (ed.) The liability of public authorities in comparative perspective. Cambridge: Intersentia, 2016].

[7] Srov. nález ÚS ze dne 7. 12. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 20/21 (publikovaný také pod č. 4/2022 Sb.), bod 142 a násl.

[8] Ištvánek, František, Simon, Pavel a Korbel, František. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem: komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2017.

[9] Viz rozhovor odkazovaný v pozn. č. 2.

[10] Srov. usnesení ÚS ze dne 9. 11. 2021, sp. zn. IV. ÚS 2687/21.

[11] Na místě je dodat, že možná ještě častěji byly kritizovány Simonovy mimosoudní aktivity (zejména výuka čínského cvičení čchi-kung), ty si však dovolím ponechat stranou.

[12] K tomu výstižně Bezouška, Petr. Smutná komedie plná omylů: Nenasazujme soudci Simonovi psí hlavu. Jinak rozhodovat nemohl. Lidové noviny. 11. 10. 2022.

[13] Což naopak není úkolem Ústavního soudu (srov. např. usnesení ÚS ze dne 4. 1. 2022, sp. zn. III. ÚS 3306/21).