Vydávání poslanců k trestnímu stíhání. Imunita a indemnita

Většina lidí zná pravděpodobně pojem imunita pouze v medicínském slova smyslu. [1] Imunitu lze v právním pojetí definovat jako „vynětí osob nebo majetku z moci obecně platných trestních a jiných předpisů, z moci zákona” nebo jako „zvláštní právní ochranu členů zákonodárných sborů, trestní nedotknutelnost”. [2] Profesor Weyr imunitu popisuje jako „positivně právní předpis, podle kterého se určitá osoba nebo mnohost osob vyjímá z platnosti určitých, jinak povšechně platných norem.“ [3] Definic však existuje celá řada.

Podle zákona nebo mezinárodního práva požívají ochrany formou imunity diplomaté, veřejný ochránce práv, soudci, prezident republiky, senátoři a poslanci. Právě na poslance a senátory se v tomto článku zaměříme. V České republice se institut poslanecké imunity vyvinul z tzv. glejtu (salvus conductus), který ve středověku zaručoval bezpečnost účastníkům určitých stavovských shromáždění, a to jak během jednání, tak i při cestě na něj. [4]

Počátky imunity. Britský a francouzský model

O užití poslanecké imunity se poprvé hovoří až v souvislosti s případem Thomase Haxeyho. V roce 1397 předložila dolní sněmovna králi Richardu II. stížnosti, kde ve čtyřech bodech vyjádřila svou nespokojenost mimo jiné s královým nákladným životem,[5] což se setkalo s jeho hněvem. Autor dokumentu, Thomas Haxey, byl označen za zrádce a následně odsouzen k trestu smrti. Poprava nakonec nebyla vykonána, protože Haxey byl duchovní. Mnohem důležitější je ovšem dohra, kterou celý tento případ měl. V roce 1399 nový král Jindřich IV. zrušil Haxeyho rozsudek s odůvodněním, že byl zásahem do práv parlamentu. O dva roky později panovník slíbil, že se zdrží zásahů proti neautorizovaným návrhům parlamentu, čímž bylo zajištěno právo poslanců na svobodný projev. [6]

Freedom of speech (svoboda projevu) byla v roce 1689 zakotvena v dokumentu Bill of Rights (listina práv). Následovala ji freedom from arrest (svoboda před zatčením). První svoboda poskytovala imunitu členům parlamentu při vyjádření jejich názoru, druhá měla zase zajistit civilněprávní ochranu, například před dluhy. Nikoliv vynětí z případného trestního stíhání. Britský model je typický i pro Spojené státy americké. [7]

Institut imunity se pozvolna rozšiřoval i do dalších zemí včetně Francie. Zde se nejdříve uplatňoval ve stejné podobě jako v Británii, tedy jen na trestné činy spáchané ve sněmovně, ale později došlo k jeho rozšíření o nestíhatelnost i za trestné činy spáchané mimo sněmovnu, což zachází daleko za hranice ochrany úředních povinností poslanců. Francouzský model vychází „zejména z učení o suverenitě lidu a z teorie dělby moci a projevuje se garancí procesní imunity a indemnity.“ Vychází z něj převážná část ústavních úprav v kontinentální Evropě. [8]

Imunita a indemnita v Ústavě

Imunitou v užším slova smyslu se rozumí imunita procesní, to znamená, že osobu poslance či senátora nelze stíhat po dobu výkonu funkce. Imunitou v širším slova smyslu rozumíme indemnitu, jež bývá označována rovněž jako materiální imunita.[9] Indemnitu jako pojem v žádném zákoně nenalezneme, lze ji definovat jako „beztrestnost poslance za způsob jeho hlasování, za jeho výroky v parlamentě.“ [10] Úplnou indemnitu neboli beztrestnost poslanců a senátorů zakotvuje čl. 27 odst. 1 Ústavy. Jedná se o hmotněprávní exempci vylučující jakýkoliv postih za jejich hlasování. Jinak řečeno, hlasování poslanců nebo senátorů v jejich komorách a orgánech nikdy nemůže být trestným činem, přestupkem ani kárným deliktem. [11]

Podle druhého odstavce čl. 27 Ústavy za projevy učiněné v Poslanecké sněmovně nebo Senátu nebo v jejich orgánech nelze poslance nebo senátora trestně stíhat. To ovšem neznamená, že ho nemůže kárně stíhat či mu uložit kárné opatření sama komora, které je členem. Trestněprávní a správněprávní odpovědnost poslanců a senátorů nahrazuje specifická disciplinární odpovědnost před příslušnou komorou. [12]

Třetí odstavec čl. 27 Ústavy se zabývá přestupky, které byly upraveny zejména zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Tento zákon byl novelizován zákonem č. 78/2002 Sb., který ve svém § 9 odst. 3 stanoví, že „podle tohoto zákona se projednávají přestupky, kterých se dopustili poslanci a senátoři, pokud nepožádají orgán příslušný k projednání přestupku o projednání přestupku v disciplinárním řízení podle zvláštních právních předpisů“. S účinností od 1. 7. 2017 vstoupil v platnost zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, jímž se původní zákon o přestupcích ruší. Znění zmíněného § 9 odst. 3 však téměř doslovně nalezneme v § 4 odst. 4 tohoto zákona. Nic se tak nemění na tom, že poslanci mají i nadále možnost volby, jakým způsobem se jejich přestupek projedná. Mohou si vybrat klasické správní řízení před správními orgány nebo disciplinární řízení před příslušnou komorou parlamentu. Nelze hovořit ani o hmotněprávní nebo procesní přestupkové indemnitě, která nastoupí automaticky, ale je dána jen možnost poslanců či senátorů využít procesněprávní přestupkovou imunitu.[13]

Čtvrtý odstavec čl. 27 Ústavy praví, že poslance je možno stíhat jen se souhlasem komory, jejímž je členem. Pokud komora souhlas odepře, tak je trestní stíhání po dobu trvání mandátu poslance vyloučeno. Je zde stanovena trestněprávní imunita, jež má procesněprávní povahu. Tento odstavec tedy neřeší, co je či není trestným činem, a rovněž nevylučuje trestní stíhání v budoucnu, ale umožňuje takovému stíhání zabránit po určitou dobu. [14]

Poslední odstavec čl. 27 Ústavy stanovuje okolnosti, při jejichž splnění je možné poslance nebo senátora zadržet – dopadení při páchání trestného činu nebo bezprostředně poté. Zadržení oznámí příslušný orgán předsedovi komory, který s ním musí vyslovit souhlas do 24 hodin od okamžiku zadržení, jinak musí dojít k propuštění poslance. Na první schůzi komory se následně rozhodne o přípustnosti stíhání, a to s konečnou platností. [15]

Parlamentní imunita a projev poslance

Jak vyplývá z historických počátků, imunita měla sloužit k ochraně zvolených zástupců lidu tak, aby mohli efektivně jednat a vykonávat svůj mandát beze strachu, že budou za své jednání potrestáni, pronásledováni či jinak obtěžováni, a to nejdříve ze strany panovníka, později ze strany moci výkonné, soudní nebo politických oponentů. Dvě základní funkce parlamentní imunity spočívají v zajištění akceschopnosti parlamentu a zaručení svobody vyjádřit svůj názor jeho členům. [16]

Parlamentní imunita nenáleží samotným členům, ale parlamentu jako celku.[17] V důvodové zprávě k Ústavě je přímo zdůrazněno, že nejde o osobní výsadu poslanců, nelze ji považovat za osobní beztrestnost nebo občanskou neodpovědnost. Z institucionální povahy parlamentní imunity vyplývá, že se poslanci a senátoři nemohou imunity sami vzdát, neboť to neumožňuje naše ústavní úprava. Jedná se o výjimku ze zásady rovnosti před zákonem, čímž vytváří pnutí mezi demokratickým a právním státem. Žádný z těchto principů nemůže převážit, proto je nezbytné mezi nimi hledat rozumnou rovnováhu. [18]

Podle čl. 27 odst. 2 Ústavy se chrání projev. Otázkou zůstává, co je obsahem tohoto pojmu. Zatímco někteří autoři připouštějí jen úzké pojetí zahrnující pouze projevy řečníků na schůzích Poslanecké sněmovny [19], jiní zase vykládají tento pojem široce jako jakýkoliv projev vůle poslance či senátora, a to i trestněprávní.[20] Podle Nejvyššího soudu lze pod tento pojem zahrnout projevy vůle související s výkonem poslaneckého mandátu. Nelze za něj považovat jednání směřující proti důstojnosti, majetku či zdraví jiné osoby. „Dovozovat, že také v případech těchto aktivit jde o projev podle čl. 27 odst. 2 Ústavy jenom na základě toho, že byl učiněn osobou poslance nebo senátora, by podle názoru Nejvyššího soudu bylo nepřípustně zjednodušenou a ad absurdum dovedenou konstrukcí, zjevně deformující logický výklad ustanovení čl. 27 odst. 2 Ústavy.“ [21]

Ústavní soud si při výkladu pojmu projev položil dvě otázky, jedna směřovala na jeho formu a druhá na obsah projevu. Čerpal z důvodové zprávy k Ústavě, která uvádí, že projevem se rozumí výrok, ale rovněž i gesta, písemná podání, návrhy a jiné projevy vůle. Jejich společným jmenovatelem je to, že „jde o sdělení informace (tj. prezentaci faktů či skutkových tvrzení) nebo vyjádření názoru (které obvykle obsahuje hodnocení, soud, úvahu či myšlenku)“. Tento pojem v sobě dále zahrnuje i expresivní a symbolické projevy, ale je nutné jejich individuální posouzení. Co ovšem pod tento pojem podřadit nelze, je uzavření smlouvy mezi dvěma lidmi, fyzický útok, uvedení falešných údajů pro získání poslaneckých náhrad, nabídka úplatku či jeho pasivní přijetí, vzdání se mandátu, krádež nebo zastřelení protivníka. [22] Tento výčet je ovšem pouze ilustrativní.

K přípustnosti obsahu projevu se Ústavní soud vyjádřil tak, že sama Ústava nestanoví žádné obsahové omezení projevu chráněného indemnitou dle čl. 27 odst. 2 Ústavy. Neobsahuje ani podmínku souvislosti projevu s výkonem mandátu. Chránit lze tedy jakýkoliv projev, bez ohledu na obsah, pokud splní další podmínky stanovené čl. 27 odst. 2 Ústavy. Musí mít přípustnou formu, být učiněn na jednom z tzv. chráněných fór a přímo směřovat alespoň vůči jednomu poslanci, senátorovi či osobě oprávněné účastnit se parlamentního jednání. [23]

Vydání poslanců k trestnímu stíhání

Trestní stíhání poslance je možné jen se souhlasem Poslanecké sněmovny. Ta v hlasování rozhodne o jeho vydání či nevydání. Od vzniku České republiky do roku 2019 podaly policejní orgány 45 žádostí o vydání poslance k trestnímu stíhání, vyhověno bylo dvěma třetinám z nich. Mezi lety 2002 a 2017 jich sněmovna vydala většinu. Od roku 2018 začal nový trend, na jehož základě zatím většina stíhaných poslanců zůstává nevydána.[24]

Nejčastějšími důvody, pro které jsou poslanci stíháni, jsou automobilové nehody či řízení v opilosti, úplatky a korupce, finanční podvody a projevy. [25] Právě projev je z těchto důvodů nejspornější. Za jaké projevy lze poslance stíhat a jaké jsou ještě chráněny imunitou řešil Ústavní soud v nálezu I. ÚS 3018/14 [26]. Níže shrnu podstatu několika případů, ve kterých se řešilo právě vyjadřování nebo jiný projev poslance.

Poslankyně SPD Karla Maříková na svém facebookovém profilu napsala: „Je zakázané dovážet invazivní nepůvodní druhy rostlin a zvířat na území EU. Muslimští imigranti také nejsou původními obyvateli Evropy a stejně jako invazivní druhy znamenají nečekané šíření a postupné vytlačení původních obyvatel Evropy. Proto by měli mít také zákaz vstupu na území EU.“ Tímto výrokem se začala zabývat policie pro podezření z přečinu podněcování k nenávisti a hanobení národa, rasy nebo etnika. Sněmovna ji k trestnímu stíhání nevydala. [27]

Politik KSČM Zdeněk Ondráček nařkl v médiích koncem roku 2017 prezidentského kandidáta Michala Horáčka z toho, že spolupracoval s komunistickou Státní bezpečností. Měl se tak dopustit trestného činu pomluvy. Ani v tomto případě ovšem nedošlo k vydání poslance k trestnímu stíhání. [28]

Další politik SPD Miloslav Rozner kritizoval odkup vepřína nedaleko pietního místa v Letech s použitím slovního spojení „neexistující pseudokoncentrák“. Následně pak tvrdil, že nemělo jít o zpochybnění utrpení lidí v době nacistické okupace, ale týkalo se to výše částky, která byla na odkup vydána a která se mu zdála nepřiměřeně vysoká. Opět k vydání poslance nedošlo. [29]

Poslanci jsou volení zástupci lidu a měli by mít rovněž na paměti to, jak se prezentují a projevují. I v případě, že jsou chráněni imunitou a bezesporu je zaručena svoboda jejich projevu, je důležité pečlivě zvážit, kde a jak budou své názory prezentovat. Sociální sítě a média mohou svým dosahem ovlivnit velké množství lidí a někdy také výrazně zkreslit pravdu.

[1] V takovém smyslu ho používá například zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů.

[2] KRAUS, Jiří. Nový akademický slovník cizích slov A-Ž. Praha: Academia, 2005. ISBN 80-200-1351-2. Dostupné také z http://prirucka.ujc.cas.cz/?slovo=imunita [cit.17.06.2020]

[3] Weyr, František. Slovník veřejného práva československého, sv. II. Brno, 1932, s. 1.

[4] PRAŽÁK, J.: citován v SLÁDEČEK, V.: c. d., s. 795. - SLÁDEČEK, V.: K otázce imunity bývalých poslanců federálního shromáždění. Právník, 132, 1993, č. 9, s. 795–799.

[5] McHardy, A. K. Haxey’s Case, 1397: The Petition and It’s Presenter Reconsidered, in: Gillespie, James L. (ed.). The Age of Richard II, New York 1997, s. 93–114.

[6] CHAFETZ, Josh. Democracy’s Privileged Few. Legislative Privilege and Democratic Norms in the British and American Constitutions. Yale University Press 2007, s. 69.

[7] Šimíček, Vojtěch. Imunita jako ústavněprávní problém. Časopis pro právní vědu a praxi, 1996, č. 1, s. 43.

[8] Tamtéž.

[9] Tamtéž, s. 42.

[10] KRAUS, 2005, op. cit.

[11] Bod 22 nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3018/14 (N 111/77 SbNU 621).

[12] Bod 23, tamtéž.

[13] Bod 24, tamtéž.

[14] Bod 25, tamtéž.

[15] Čl. 27 odst. 5 Ústavy České republiky.

[16] Body 30 a 31 nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3018/14 (N 111/77 SbNU 621).

[17] Bod 15 usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 21/12.

[18] Body 33 a 34 nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3018/14 (N 111/77 SbNU 621).

[19] KYSELA, J. Glosa k výkladu čl. 27 Ústavy Nejvyšším soudem. Státní zastupitelství. 2013, č. 5, s. 29.

[20] Bod 40 nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3018/14 (N 111/77 SbNU 621).

[21] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 2013, sp. zn. 3 Tcu 85/2013.

[22] Body 44 až 46 nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3018/14 (N 111/77 SbNU 621).

[23] Tamtéž.

[24] REŽŇÁKOVÁ, Lada; LEDERER, Benedikt. Sněmovna nevydala každého třetího poslance, kterého chtěla policie stíhat. Idnes.cz [online]. 6. 3. 2019 [cit. 2020-06-17]. Dostupné z: https://www.idnes.cz/zpravy/domaci/poslanci-poslanecka-snemovna-grafika-cisla-imunita-ods-cssd-ano-babis-barta-policie.A190109_085050_domaci_lre

[25] Tamtéž.

[26] Bod 45, nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3018/14 (N 111/77 SbNU 621).

[27] KOPECKÝ, Josef. Poslanci nevydali Maříkovou policii. Přirovnala muslimy k invazivnímu druhu. Idnes.cz [online]. 27. 5. 2020 [cit. 2020-06-17]. Dostupné z: https://www.idnes.cz/zpravy/domaci/marikova-spd-snemovna-trestni-stihani-migranti-invazivni-druhy.A200527_144445_domaci_kop

[28] FROUZOVÁ, Kateřina. Poslanci odmítli vydat komunistu Ondráčka k trestnímu stíhání. Zpravy.aktualne.cz [online]. 31. 10. 2018 [cit. 2020-06-18]. Dostupné z: https://zpravy.aktualne.cz/domaci/zdenek-ondracek-vydani-snemovna/r~501de2e0dd0211e881520cc47ab5f122/

[29] KOPECKÝ, Josef. Poslanci nevydali Roznera policii po slovech, jimiž zpochybnil koncentrák. Idnes.cz [online]. 13. 3. 2019 [cit. 2020-06-18]. Dostupné z: https://www.idnes.cz/zpravy/domaci/rozner-snemovna-mandatovy-a-imunitni-vybor-imunita-tabor-lety.A190313_145042_domaci_kop