Dopadly by sněmovní volby jinak? Rozdělení poslaneckých mandátů řešil NSS i ÚS

Právně nejzajímavější rozhodnutí podle mého názoru představuje usnesení ze dne 5. 11. 2021, sp. zn. Vol 202/2021. V dané věci NSS rozhodoval o návrhu Pirátské strany a hnutí Starostové a nezávislí na vyslovení neplatnosti volby tří kandidátů – Ondřeje Babky (ANO), Karly Maříkové (SPD) a Jaroslava Dvořáka (SPD) – a vyhlášení tří jiných kandidátů za řádně zvolené – Miloně Slabého (STAN), Petry Svedíkové Vávrové (SPD) a Pavla Jelínka (SPD). Návrh by v důsledku vedl k posílení volebního zisku koalice PirSTAN a k oslabení hnutí ANO o jeden poslanecký mandát.

Novelizovaný volební zákon v praxi

Předmětem sporu byl v rozebíraném případu výklad některých ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů („volební zákon“). Tento právní předpis prošel v roce 2021 zásadní novelizací vyvolanou nálezem Ústavního soudu ze dne 2. února 2021, sp. zn. Pl. ÚS 44/17, který část volebního zákona zrušil pro nedostatečné naplnění zásad poměrného zastoupení.[2]

Volební systém tak krátce před volbami doznal některých zásadnějších změn. Tou první bylo snížení uzavírací klauzule pro koalice politických stran a hnutí. Původní model počítal s aditivní klauzulí – koalice dvou stran musela pro vstup do sněmovny získat alespoň 10 % hlasů, koalice tří stran 15 % hlasů a koalice čtyř a více stran 20 % hlasů. Podle nové právní úpravy koalicím stačí zisk 8 % (v případě dvou stran), případně 11 % v případě tří a více stran.

Druhou podstatnou změnou bylo nahrazení dosavadní d΄Hondtovy metody přepočtu hlasů na mandáty za Imperialiho kvótu. Její podstatu je možné ukázat na příkladu letošních voleb, vzhledem ke složitosti celého přepočtu však doporučuji číst tento článek souběžně se samotným zákonem, případně nahlédnout do staršího příspěvku Práva21.

Přepočet hlasů na mandáty v posledních volbách

Po uzavření volebních místností a sečtení hlasů Český statický úřad zjišťuje celkový počet platných hlasů v celé republice pro všechny kandidující subjekty. Zjištěné číslo vydělí počtem volených poslanců. Výsledek představuje tzv. republikové mandátové číslo.

V prvním skrutiniu se mandáty rozdělují v rámci kraje. Platné hlasy všech subjektů, kterým se podařilo dostat do prvního skrutinia, se vydělí počtem mandátů, které byly kraji přiděleny, zvětšeným o dvě (umělé zvýšení dělitele je podstatou Imperialiho kvóty). Výsledkem tohoto postupu je krajské volební číslo. Tato čísla se v jednotlivých krajích lišila. Nejnižší číslo bylo určeno v kraji Karlovarském (14 944), nejvyšší naopak v Praze (21 265).

Na základě krajského volebního čísla se mandáty přidělují jednotlivým kandidujícím subjektům. Počet platných hlasů každého z nich se vydělí krajským volebním číslem – podíl je počtem mandátů, které subjekt v daném kraji získal. Může nastat i případ, kdy se tímto způsobem rozdělí v rámci kraje více mandátů, než jich měl daný kraj vůbec přiděleno. Důvodem této odchylky je využití Imperialiho kvóty, která umělým zvýšením dělitele (počet přidělených mandátů + 2) vede k rozdělení maximálního počtu mandátů na krajské úrovni. Pokud tento případ nastane, jsou mandáty stranám odebrány – přijdou o ně ty subjekty, které vykázaly po dělení krajským volebním číslem nejmenší zbytek (protože svůj poslední mandát získal „nejtěsněji“).

Výkladový problém je zde spojen s odkazem na § 48 odst. 2 téhož zákona, který říká, že: „Republikovým mandátovým číslem se dělí celkový počet platných hlasů odevzdaných v každém volebním kraji. Celé číslo takto vypočtené je počtem mandátů, které připadají jednotlivým volebním krajům.“ Podle tohoto ustanovení však nejsou rozděleny mezi kraje všechny mandáty. V případě loňských voleb jich podle § 48 odst. 2 bylo rozděleno pouze 194. Šest zbývajících bylo přiřazeno až podle výše zbytků dělení na základě § 48 odst. 3 volebního zákona.

Pro větší přehlednost si oba konkurující výklady těchto ustanovení označme písmeny a) a b).

Podle výkladu a), který Státní volební komise použila, je odkaz v § 50 odst. 4 směřován na § 48 jako celek. Tento výklad tak za mandáty, které se měli mezi kraje rozdělit, chápe i mandáty dodatečně přidělené na základě § 48 odst. 3 (v našem případě 6 mandátů pro 6 různých krajů). Odkaz v § 50 odst. 4 tak podle něj zásadně počítá s tím, že se rozdělilo všech 200 mandátů.

Podle výkladu b), kterým argumentovala koalice PirSTAN, je odkaz v § 50 odst. 4 směřován pouze na odst. 2 ustanovení § 48, podle kterého bylo v říjnových volbách mezi kraje rozděleno pouze 194 mandátů.

V čem je to ale důležité? V závěru aplikovaný výklad a) vedl k tomu, že byl do druhého skrutinia převeden pouze jeden mandát. V případě PirSTAN předneseného výkladu b) by se ve druhém skrutiniu přerozděloval nejen tento mandát, ale nadto dalších šest mandátů, které byly některým krajům přiděleny dodatečně – nezískaly je totiž na základě § 48 odst. 2, ale až na základě korekce v § 48 odst. 3. Výklad b) by díky jinému způsobu rozdělování mandátů ve druhém skrutiniu v praxi vedl k odlišným výsledkům. Hnutí ANO by získalo o jeden mandát méně, koalice PirSTAN o jeden mandát více. Lišilo by se i personální obsazení některých mandátů. NSS však ve svém rozhodnutí ze dne 5. 11. 2021, sp. zn. Vol 202/2021, podpořil výklad a), přičemž návrh zamítl. V rozhodnutí předložil několik argumentů ve prospěch výkladu Státní volební komise, respektive v neprospěch výkladu PirSTAN.

Gramatická interpretace ustanovení § 50 odst. 4 by podle NSS vedla spíše ve prospěch výkladu b). Faktem je, že dotčené ustanovení výslovně odkazuje na § 48 odst. 2, nikoliv na § 48 jako celek. NSS však zdůraznil, že gramatický výklad přestavuje pouze „prvotní přiblížení“ a nelze jej brát jako rozhodující.[4] NSS se dále zabýval i výkladem teleologickým. Účelem § 50 odst. 4 podle něj není převést co nejvíce mandátů do druhého skrutinia, jak zdůrazňuje výklad b), ale pouze řešit atypickou situaci vyvolanou Imperialiho kvótou. Dané ustanovení tak má vést pouze k odebrání mandátů, které kraji nikdy přiděleny nebyly, nikoliv mandátů, které daný kraj řádně získal na základě § 48 odst. 3.

Výklad b) prosazovaný navrhovatelkou by podle NSS navíc vedl i k naprostému narušení systematiky zákona. Mandáty, které byly krajům přiděleny na základě korigujícího ustanovení § 48 odst. 3, by jim musely být podle § 50 odst. 4 automaticky odebrány a převedeny k rozdělení na celostátní úrovni v rámci druhého skrutinia. Přidělení mandátů podle § 48 odst. 3 by tak bylo pouze dočasné a mělo by vliv jen na výpočet krajského volebního čísla, nikoliv pro reálné rozdělení mandátů v krajích.

V těch krajích, které by podle daného ustanovení dočasně získaly mandát, by platila zesílená Imperialiho kvóta. Krajské volební číslo by se v nich totiž vypočítávalo součtem řádně přidělených mandátů, zvětšeným o tři (dva s jedním dočasně přiděleným mandátem navíc). V ostatních krajích, kterým mandát na základě § 48 odst. 3 přidělen nebyl, by se nadále vycházelo z klasické Imperialiho kvóty. Důsledkem by bylo, že by se v jedné skupině krajů mnohem snáz získávaly mandáty než ve skupině druhé, ve které by platila klasická Imperialiho kvóta. Pro každou skupinu krajů by se tak uplatnila de facto jiná metoda přepočtu hlasů na mandáty.

Navrhovatelka sice uvedla, že jí preferovaný výklad b) by vedl k vyššímu zohlednění závěrů Ústavního soudu z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/17. NSS však zdůraznil, že tento argument nepředstavuje důvod pro popření standardních výkladových metod (systematické a teleologické) a navíc zakládá uměle vytvořenou nerovnost mezi dvěma skupinami krajů. Právě ona nerovnost přitom byla Ústavním soudem kritizována.

Ústavní soud „stížnost“ odmítl

Rozhodnutím NSS celá kauza neskončila. Koalice PirSTAN se totiž rozhodla obrátit se na Ústavní soud. Plénum ÚS (soudce zpravodaj Jan Filip) však svým usnesením ze dne 25. ledna 2022, sp. zn. Pl. ÚS 41/21, dané podání odmítl. Důvodem pro jeho odmítnutí bylo zejména špatné pochopení systému opravných prostředků ze strany navrhovatelky. Ta totiž své podání označila jako ústavní stížnost ve smyslu § 87 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Podle názoru ÚS je však volební koalice aktivně legitimována k podání opravného prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora ve smyslu § 87 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu. Právě toto ustanovení má sloužit jako speciální opravný prostředek proti rozhodnutí NSS ve věci neplatnosti volby kandidáta a nástroj ochrany volebního práva v objektivním smyslu.[5]

Jak lze procesní vyústění interpretovat

Osobně se domnívám, že je dobře, že byl výklad obsažený v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 26/14 překonán. Ústavní stížnost je prostředkem, který má sloužit k ochraně ústavně zaručených subjektivních práv. Speciální opravný prostředek naproti tomu míří k ochraně objektivního volebního práva, k čemuž ostatně směřovalo i podání koalice, která namítala porušení volebního zákona nejen vůči svému kandidátovi, ale i vůči dvěma dalším kandidátům a souběžně s tím zpochybnila platnost volby tří jiných kandidátů.

Pouhý jeden den tak Ústavnímu soudu zabránil ve věcném přezkumu této věci. Bylo by jistě zajímavé vidět, jak by soud v dané věci rozhodl. Z hlediska formy by při včasném podání prostředku rozhodoval nálezem, v němž by vyslovil, kdo byl platně zvolen a vystavil mu příslušné osvědčení o zvolení, a naopak o tom, kdo platně zvolen nebyl a čí osvědčení o zvolení zaniká.

Argumentace NSS však byla poměrně přesvědčivá, osobně se nedomnívám, že by ÚS zaujal odlišný právní názor. V případě, že by přece jen zvolil opačný postup, musel by více než tři měsíce po volbách a dvě měsíce po vydání osvědčení o zvolení „prohodit“ obsazení tří poslaneckých mandátů. V současné situaci by to na rozložení sil ve sněmovně mnoho nezměnilo, přesto by se však mohlo jednat o poměrně výbušnou kauzu.

Závěrem si lze položit otázku, jestli novelizace volebního zákona splnila svůj účel a naplnila požadavky obsažené v nálezu Ústavního soudu ze dne 2. února 2021, sp. zn. Pl. ÚS 44/17. Nejvíce viditelným paradoxem bylo, že na počet hlasů druhé hnutí ANO získalo o jeden mandát více než vítězná koalice Spolu. Podle výpočtů by dokonce dříve používaný systém s d΄Hondtovou metodou vedl v letošních volbách k takovému rozložení mandátů, které by lépe reflektovalo počet hlasů pro jednotlivé strany. Předseda ÚS Pavel Rychetský k tomu však podotkl, že: „Na základě jednorázového použití nové úpravy volebního zákona by bylo velmi nevhodné vyslovovat kategorické soudy o tom, zda se nová úprava opravdu povedla, zda je opravdu ústavně konformní.“[6] Je tedy možné, že si na posouzení ústavnosti nového volebního systému ještě několik let počkáme.

[1] Ze všech návrhů zaznamenal částečný úspěch pouze kandidát koalice Spolu v Jihomoravském kraji Mgr. Zdeněk Černý, když jej NSS zařadil mezi náhradníky zvolených kandidátů. Jeho návrh na vyslovení neplatnosti volby kandidátů koalice (včetně premiéra Petra Fialy) však zamítl. Podstata problému zde spočívala v opožděném odvolání navrhovatele z kandidátky. Navrhovatel byl z kandidátky odvolán dne 6. října, NSS však dovodil, že jeho odvolání bylo kvůli zákonu č. 296/2021 Sb., o zvláštních způsobech hlasování ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v roce 2021 a o změně některých zákonů, možné uskutečnit nejpozději dne 4. října 2021. K tomu viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2021, sp. zn. Vol 102/2021.

[2] O novém volebním zákonu a jeho zamýšlených variantách se lze více dočíst mj. v článku Adama Špačka pro Právo21:

Špaček, Adam. Máme nový volební zákon. Jaké byly jeho zamýšlené varianty? [online]. Právo21. 7. 6. 2021 [cit. 6. 2. 2022]. Dostupné na: https://pravo21.cz/pravo/mame-novy-volebni-zakon-jake-byly-jeho-zamyslene-varianty

[3] Veškerá použitá data byla převzata z webových stránek Českého statistického úřadu: https://www.volby.cz/pls/ps2021/ps?xjazyk=CZ

[4] Viz nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97.

[5] Rozebírané usnesení Ústavního soudu ze dne 25. ledna 2022, sp. zn. Pl. ÚS 41/21, body 20-33.

Usnesení Ústavního soudu ze dne 19. ledna 2016, sp. zn. Pl. ÚS 26/14, odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k odůvodnění usnesení, body 1-7.

[6] Guryčová, Kristýna. ‚Vyšší spravedlnosti‘ se podle Lebedy ve volbách nedosáhlo. ‚Jedna zkušenost nestačí,‘ říká Rychetský. [online]. iROZHLAS. 15. 10. 2021 [cit. 6. 2. 2022]. https://www.irozhlas.cz/zpravy-domov/volby-prepocet-hlasu-na-mandaty-hnuti-ano-spolu-lebeda-rychetsky-novy-system_2110150500_kno