Máme nový volební zákon. Jaké byly jeho zamýšlené varianty?

Ústavní soud zrušil nálezem ze dne 2. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 44/17 (dále jen „nález“) některá stěžejní ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů (dále jen „volební zákon“). Ponechal tím český volební systém ve vakuu, které nyní zákonodárce překlenul novelou volebního zákona.

Volební právo je jednou z těch oblastí, kdy „zákonodárce rozhoduje ve vlastní věci“. Je extrémně lákavé ovlivnit soutěž ještě před jejím konáním, ať už omezením konkurence, bonusem pro vítěze či úpravou volebních obvodů. Zároveň je ale někdy výhodné ponechat stávající úpravu konání voleb, pokud produkuje příznivé výsledky. Tím, že dosavadní volby do Poslanecké sněmovny byly vlastně souhrnem čtrnácti krajských voleb v různě velkých volebních obvodech, byl dle Ústavního soudu poměr hlasů a získaných mandátů dílem náhody[1] namísto pravidel zakotvených zákonem.[2] Další existenci takového volebního systému se Ústavní soud rozhodl netolerovat.

Nejprve se článek bude věnovat podobě skutečně poměrného systému, který Ústavní soud ve svém nálezu po zákonodárci požadoval. Posléze se přesune k jednotlivým možným variantám novelizace volebního zákona, které se zákonodárci nabízely, a to včetně shrnutí jejich výhod a nedostatků. Ve třetí části pak bude představena a zhodnocena vítězná varianta, podle níž proběhnou volby na podzim tohoto roku.

Ústavní soud akcentoval, že je zapotřebí skutečně poměrný systém

Ústavní soud nemůže z povahy věci zákonodárci nařizovat, jak je podle něj třeba nový volební systém nastavit, aby odpovídal ústavním požadavkům. Zároveň byla ale oprava volebního zákona nálezem předpokládána: „V případě, že zákonodárce zasáhne do volebního zákona z důvodu reakce na vykonatelný nález Ústavního soudu, nelze to proto považovat za neústavní projev libovůle zákonodárce, drží-li se v mezích výkladu provedeného Ústavním soudem.“[3] Z nálezu je patrné, že se snaží ukázat cesty, jak učinit zásadám poměrného zastoupení zadost. Je zároveň důležité připomenout, že Ústavní soud neshledal zrušovaná ustanovení protiústavní jednotlivě, ale v jejich kombinaci, a zároveň několikrát[4] adresáta nálezu (zákonodárce) upozornil, že zrušovaná ustanovení mohou být využita znovu a jinak.

Základní omezení ústavního rámce pro nově přijímaný volební systém nebyla volebním nálezem nastavena přísně. Dle Ústavního soudu jsou nositeli práva na poměrné zastoupení kandidující politické strany (a jejich koalice), přičemž volič rozhoduje, kdo bude kandidující stranu reprezentovat. Nový volební systém by tedy měl zajistit poměrnost mandátů vůči obdrženým hlasům pro politické strany (koalice) bez výše zmíněné nahodilosti. Je zajímavé, že Ústavní soud shledává protiústavnost rovněž také v tom, že dosavadní volební systém není systémem celostátním, ale odehrává se pouze v uzavřených krajích, jak vyplývá z úvahy Ústavního soudu o možném protiústavním výkladu ustanovení § 26 volebního zákona v odst. 105.

Návrh skupiny senátorů obsahoval i možné zrušení vyšších samosprávních celků jako volebních krajů dle § 26 věty druhé volebního zákona, přičemž jejich zrušení by jistě bylo nejkratší cestou k oné poměrnosti, neboť: „velikost volebních obvodů je klíčovou proměnnou, která nejvýznamněji ovlivňuje celkový charakter a vlastnosti volebního systému“[5]. Ústavní soud se rozhodl touto cestou nejít (i když o ní jistě věděl), veden nejen historickou zkušeností naší republiky, kdy se volby do parlamentního zastupitelského orgánu konaly vždy na půdorysu správních krajů, ale i s vědomím, že zrušení volebních krajů by drasticky ovlivnilo připravované volby v říjnu z hlediska podávání kandidátních listin, volebních kampaní či nominací kandidátů. V případě zrušení volebních krajů by Ústavní soud podle mého názoru musel přikročit k odložení vykonatelnosti nálezu, kterou jistě zvažoval po vzoru německého ústavního soudu, jenž v minulém desetiletí také několikrát zasáhl do volebního práva našich sousedů, avšak se zpožděním. V Německu totiž soud odložil vykonatelnost zrušovacího rozhodnutí až na dobu po následujících volbách.

Soudy naznačovaly, že volby proběhnou i bez volebního zákona

Ústava v čl. 40 rozumně vyžaduje pro přijetí volebního zákona schválení oběma komorami Parlamentu. To však mohlo vést k patové situaci, kdyby se volby do Poslanecké sněmovny v říjnu konaly bez způsobu přepočtu hlasů na mandáty. Právě toto vakuum se stalo předmětem široké společenské debaty a kritiky nálezu Ústavního soudu. Ten však v nálezu[6] naznačoval (mezi řádky), že i tak by existovala možnost, jak ústavně konformně zjistit výsledek voleb a rozdělit mandáty kandidujícím politickým stranám. Tuto eventualitu dále rozvinul ve svém vyjádření rovněž předseda volebního senátu Nejvyššího správního soudu.[7] Tyto výroky šlo interpretovat jako upozornění zákonodárci, že soudní moc je připravena reagovat na jeho nečinnost ve věci. Taková situace by však představovala naprosto bezprecedentní zásah do politického systému, možnou ztrátu legitimity voleb v očích veřejnosti a ohrožení principu dělby moci, proto lze jen vítat, že byla novela volebního zákona schválena.

Novela volebního zákona: možné varianty a jeho výsledná podoba

Zákonodárce měl i dle volebního nálezu velkou volnost v rozhodování a nebýt poměrně krátké doby na schválení volebního zákona v obou komorách Parlamentu, mohl by uvažovat o nepřeberném množství různorodých poměrných volebních systémů. Bylo pravděpodobné, že bude zvolena alternativa, kdy se bude muset do zbylých ustanovení volebního zákona zasahovat co nejméně.

Připomeňme, že nálezem Ústavního soudu zůstala nedotčena i pětiprocentní uzavírací klauzule pro zisk mandátů. S ohledem na fakt, že ve volbách do Poslanecké sněmovny v roce 2017 ji překročilo devět kandidujících politických stran, není z pohledu zákonodárce nutno s ní jakkoliv manipulovat. Přes vše výše uvedené je však stále důležité hodnotit jednotlivé varianty volebního systému, ať už navržené politickými stranami, odborníky, či převzaté ze zahraničí, vždy tak, že žádný volební systém nikdy nebude čistě proporční a zároveň může mít požadované či naopak nechtěné dopady na stranický systém naší země. Pokud tedy budeme posuzovat konečnou podobu nově přijatého volebního systému, nesmíme zůstat pouze u konstatování: „ano, tento systém je dostatečně proporční“, ale je třeba pokračovat: „jaký bude mít vliv na menší politické strany? Umožní reprezentaci regionálních politiků? Zajistí vznik stabilní většinové vlády?“[8]

Nyní už se budu věnovat existujícím možnostem opravy volebního zákona, které se objevily ve veřejném prostoru, a především konečné podobě novely, tj. vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů.

První zvažovaná varianta: Návrh KDU-ČSL

Koordinovaně s návrhem na zrušení části volebního zákona předložila Poslanecké sněmovně skupina poslanců za KDU-ČSL návrh, jak reagovat na případný nález Ústavního soudu (sněmovní tisk č. 649). Tento návrh byl dosud nejkomplexnější počinem a měl podporu v Senátu i u některých parlamentních stran. Jeho projednávání však bylo záhy přerušeno do doby projednání vládního návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů (sněmovní tisk 1170), přičemž právě jeho podobu nyní stvrdil podpisem prezident Miloš Zeman.

Návrh byl lehce inspirován volebním systémem, který se v České republice používal do roku 1998, a počítal se zavedením dvou skrutinií (dvou různých úrovní rozdělování mandátů), kdy ve druhém skrutiniu by byly rozdělovány zbytkové mandáty na základě zbytkových hlasů. Návrh ponechával čtrnáct volebních krajů jako doposud, ale metoda přerozdělování mandátů je jiná – „inverzní“. Nejprve se totiž na národní úrovni určí,[9] kolik mandátů připadá kandidující politické straně podle počtu obdržených hlasů. Zvoleným matematickým postupem však nebylo možné rozdělit všech 200 poslaneckých mandátů. Pokud bychom použili čísla z voleb do Poslanecké sněmovny v roce 2017, nerozdělilo by se 58 mandátů. Tyto zbytkové mandáty se měly dle návrhu přidělit ve druhém skrutiniu kandidujícím politickým stranám v těch volebních krajích, kde jim zbylo nejvíce nevyužitých hlasů. Nejprve se tedy měla v zájmu proporcionality mandátů (poměr mandátů odpovídající poměru získaných hlasů) pro kandidující politické strany určit „velikost poslaneckých klubů“, poté se v jednotlivých volebních krajích mělo určit, jací konkrétní kandidáti do nich nastoupí. Jinak řečeno, návrh by vlastně zavedl vnitrostranické soupeření jednotlivých krajských kandidátních listin.

Výhodou tohoto návrhu zákona, který byl Poslanecké sněmovně předložen současně s poslaneckým návrhem k Ústavnímu soudu, byla minimalizace zásahů do těch ustanovení volebního zákona, která zůstala v závěru nezrušená Ústavním soudem. Návrh dokonce naplňoval popis očekávaných projevů zásad poměrného zastoupení uvedený Ústavním soudem v odstavci 202 nálezu. Současně ponechával pětiprocentní uzavírací klauzuli. Nevýhodou však bylo upřednostnění celostátní proporcionality na úkor reprezentace volebních krajů, u nichž by došlo velmi pravděpodobně k disproporcím mezi volební účastí (platnými volebními hlasy) a počtem mandátů v nich rozdělených. V tomto ohledu tak byl tento navrhovaný volební systém nepředvídatelný. Zvolený matematický přepočet (kvóta) byl opakován pro každou kandidující politickou stranu v každém volebním kraji, přičemž i malá disproporce (způsobená zaokrouhlováním) měla větší šanci se významněji projevit.

Volební systém s více skrutinii je používán v řadě evropských států (Bulharsko, Dánsko, Německo, Norsko, Švédsko, Rakousko), při uvažování o vhodném volebním systému není od věci se inspirovat i tam. České republice se čtrnácti různě velkými (v počtu mandátů/odevzdaných hlasů) volebními kraji je podobné Švédsko, které je rozděleno na 29 krajů, které jsou reprezentovány poslanci v počtu od 2 do 37. Švédské království má tedy ještě disproporčnější rozdělení mandátů než Česká republika, přesto jejich volební systém dokáže mandáty rozdělit kandidujícím politickým stranám vcelku spravedlivě[10] a zároveň zaručí reprezentaci krajů předem stanovenými mandáty. Docílí toho kompenzačními mandáty, které jsou fixně stanoveny zákonem a které jsou přidělovány na celostátní úrovni kandidujícím politickým stranám, které neuspěly ve volebních obvodech.[11] Očividnou nevýhodou je pak absence užšího vztahu mezi poslancem a volebním krajem, pokud byl zvolen na základě kompenzačního mandátu.[12]

Varianta dvě: Celostátní obvod

Druhou variantou diskutovanou parlamentními stranami bylo zrušení volebních krajů a konání voleb do Poslanecké sněmovny v jediném volebním obvodu. V takovém případě by bylo nahrazení zrušeného § 50 volebního zákona (metoda přepočtu na mandáty) pouze kosmetickou úpravou, mohl by dokonce zůstat dosavadní d´Hondtův dělitel, protože při volebním obvodě o velikosti 200 mandátů se „drobné“ rozdíly mezi jednotlivými metodami naprosto stírají.[13] Výsledky voleb by byly „dokonale“[14] poměrné. Avšak za jakou cenu?

Zrušením volebních krajů by došlo k vyprázdnění preferenčního hlasování (§ 50 odst. 5 a 6 volebního zákona). Při celostátním volebním obvodu by počty odevzdaných hlasů pro jednotlivé kandidující politické strany dosahovaly řádu stovek tisíc. Aby tedy kandidát mohl „přeskočit“ na první místa kandidátních listin, musel by v preferenčním hlasování porazit jak své stranické lídry (na prvních místech kandidátních listin), tak mediálně známé osobnosti na místech dalších, přičemž počet nutných preferenčních hlasů by dalece přesahoval zákonných 5 %. Kandidát na nevolitelném místě by měl zároveň obrovskou konkurenci, neboť v celostátním volebním obvodu by kandidující politické strany nasadily sto a vícečlenné kandidátní listiny. Preferenční hlasy by se tak dále rozmělnily[15] mezi kandidáty na nevolitelných místech. Kandidáty, kteří by obsadili křesla v Poslanecké sněmovně, by tedy pravděpodobně byli celostátně známí politici bez vztahu k regionům. Sestavování kandidátních listin (na centrální úrovni) by mělo převažující vliv na složení Poslanecké sněmovny a více omezovalo volební právo občanů.

Zkušenost ze Slovenské republiky, kde byl celostátní obvod zaveden v roce 1998, ukazuje na další nežádoucí efekt celostátního obvodu na regionální zastoupení. Na Slovensku pravidelně dochází k výrazné nadreprezentaci kandidátů původem z Bratislavského kraje nad ostatními kraji.[16] Kandidující strany jednoduše nominují více kandidátů, kteří jsou blíže „ústředí“. Pokud případ přeneseme na Českou republiku, je to podobné, jako by v Poslanecké sněmovně zasedalo okolo 85 poslanců z Prahy a Středočeského kraje.

Současně s celostátním obvodem parlamentní strany znovuotevřely téma zvýhodnění vítězné strany jako prostředku ke snazšímu sestavování vlády. V České republice vznikají nestabilní minimální vládní většiny, dlouhodobě se proto objevují snahy o to, aby byl vítěz voleb uměle zvýhodněn oproti ostatním parlamentním stranám, pokud možno, aby se nemusel spoléhat na strany malé, avšak s „vyděračským potenciálem“. Koneckonců cílem volební reformy z roku 2000 bylo zvýhodnění největších stran na úkor malých stran s úmyslem vytvářen jednobarevné vlády. Poslední „významnější“ snahy o zavedení bonusu potom proběhly s neúspěchem v roce 2009.

Nemyslím si ale, že bonus pro vítěze by byl tou správnou cestou. Zaprvé jde zavedení umělého zvýhodnění vítěze voleb proti zásadám poměrného zastoupení, protože deformuje poměrný způsob přepočtu hlasů na mandáty na nepoměrný, tentokráte však cíleně. Na druhou stranu může požadavek po akceschopné Poslanecké sněmovně převážit nad požadavky na poměrnost jejího ustanovení. Zadruhé se lze podívat na současnou situaci, kdy působením dosavadního volebního systému obdržel vítěz voleb bonus v hodnotě 15 mandátů, přesto nedokázal sestavit většinovou vládu. Vedl by tedy bonus pro vítěze ke stabilnějším vládám?

Vítězná varianta novely: dvě skrutinia, čtrnáct volebních obvodů

Ani jednu z výše zmíněných variant nakonec zákonodárce nezvolil. Jestliže bylo výše zmíněno, že návrh KDU-ČSL se lehce inspiroval volebním systémem použitým ve volbách v letech 1996 až 1998, vítězná varianta zašla mnohem dále. Jak tedy „staronový“ volební systém funguje?

1. Je zachováno 14 volebních krajů. Stejně jako doposud bude pomocí Hareovy kvóty a metody největších zbytků určeno, kolik mandátů se v každém volebním kraji rozdělí.
2. Většina mandátů se jako doposud bude rozdělovat v jednotlivých volebních krajích v prvním skrutiniu. K přepočtu hlasů na mandáty bude nově použita Imperialiho kvóta. Ta však nerozdělí všech 200 poslaneckých mandátů, například při jejím použití ve sněmovních volbách v roce 2017 by bylo rozděleno „pouze“ 175 mandátů.
3. Z toho důvodu zavádí vítězná varianta druhé skrutinium, ve kterém se nerozdělené mandáty přidělují na celostátní úrovni pomocí tzv. „automatu“. Kandidující politické strany si z prvního skrutinia přenesou zbytkové hlasy, za které neobdržely v prvním skrutiniu mandát a pomocí Hagenbach-Bischoffovv kvóty společně s metodou největších zbytků jim budou přiděleny zbytkové mandáty. Volební systém tak bojuje proti propadání hlasů.

Jak tyto změny srozumitelně shrnout a interpretovat? S nadsázkou lze říci, že jsme se vrátili do roku 1996 a „přičetli jedničku“. Zákonodárce totiž vzal tehdejší volební systém a vyměnil v prvním skrutiniu Hagenbach-Bischoffovu kvótu, kterou se počty platných hlasů dělí počtem rozdělovaných mandátů plus 1, za kvótu Imperiali, která zvyšuje dělitel o 2. Výhodou nového systému je fakt, že dojde k rozdělení většiny mandátů v prvním skrutiniu, většina poslanců tak bude zvolena v kraji, kde kandidovala, s jasnou vazbou na volební kraj.

Problémy mohou nastat v „automatu“ druhého skrutinia, který může zamíchat původně „ideálním“ rozdělením mandátů mezi volební kraje. Velmi pravděpodobně se tak může stát například to, že volební kraj bude reprezentovat pouze 9 poslanců namísto 10. Popsaná situace je nepředvídatelná, což v některých voličích podporuje další obavy z volebních podvodů či hledání alternativních teorií.

Druhou změnou oproti volebnímu zákonu z období let 1996 až 1998 je odstranění vlivu vedení kandidujících politických stran na rozdělování mandátů ve druhém skrutiniu. Je nutné zmínit, že i původní návrh vítězné varianty se zavedením takového institutu počítal, i když v odlišné podobě. Dle původní verze návrhu měla vedení kandidujících politických stran možnost určit, za které volební kraje budou jejich politické strany získávat mandáty. Deklarovaným důvodem mělo být vyrovnání nerovností mezi volebními kraji.[17]

Závěr

Ústavní soud ve svém nálezu akcentoval, že je na zákonodárci, jakým způsobem upraví volební systém, aby byl v souladu s Ústavou. Současně mu dal řadu vodítek a na tiskové konferenci[18] k vyhlášení nálezu dokonce zmínil, že navrhnout volební systém není složité. Bylo jasné, že ať už zákonodárce zvolí jakoukoliv variantu, měl by být velmi pečlivý.

Přijímání volebních zákonů v naší zemi je totiž často hektické, překotné, vyvolané vnějšími zásahy Ústavního soudu (jako nyní), nebo populistickými motivy (zákon o volbě prezidenta republiky), namísto dlouhodobé přípravy a zvažování všech důsledků. Současná vláda totiž v programovém prohlášení například deklarovala snahu o změnu volebního systému do Senátu, skepticky přesto můžeme odhadovat, že do dalšího volebního nálezu Ústavního soudu budeme volit do Senátu pořád stejným způsobem.

[1] Jak navrhovatelka (skupina senátorů), tak vedlejší účastnice (vláda) argumentovaly různými výsledky voleb pro obhajobu svých tvrzení o nutnosti (ne)zrušení volebního systému. Senátoři argumentovali výsledky voleb do Poslanecké sněmovny z let 2006 a 2017, ve kterých byly výrazně podreprezentovány některé politické strany (Strana Zelených, resp. STAROSTOVÉ A NEZÁVISLÍ) na úkor „vítězů voleb“. Vláda kontrovala výsledky z let 2002, 2010 a 2013, ve kterých byly mandáty politickým stranám vůči obdrženým hlasům rozděleny víceméně poměrně. Dle Ústavního soudu však tyto argumenty nemají pro jeho rozhodnutí význam, protože i kdyby nahodilé výsledky z let 2006 a 2017 nikdy nenastaly, samotné zákonné nastavení bylo protiústavní (odst. 65 nálezu). Je k zamyšlení, zda by v takovém případě někdy došlo k podání návrhu na zrušení (části) volebního zákona.

[2] České volební právo v některých případech cíleně s náhodou pracuje, např. rozdělení vysílacích časů pro jednotlivé politické strany či podřazení zahraničních volebních okrsků pod určitý volební kraj (§ 16 odst. 8, resp. § 27 volebního zákona).

[3] Odst. 58.

[4] Odst. 102, 108, 139, 146, 192, 201.

[5] LEBEDA, Tomáš. Volební systémy poměrného zastoupení: mechanismy, proporcionalita a politické konsekvence. Praha: Karolinum, 2008, s. 63.

[6] Odst. 58.

[7] Vyjádření předsedy volebního senátu NSS k četným dotazům v souvislosti s nálezem Ústavního soudu ze dne 3. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 44/17. Dostupné z: http://nssoud.cz/Vyjadreni-predsedy-volebniho-senatu-NSS-k-cetnym-dotazum-v-souvislosti-s-nalezem-Ustavniho-soudu-sp-zn-Pl-US-44-17-ze-dne-3-unora-2021/art/32848?menu=0

[8] CHYTILEK, Roman, Jakub ŠEDO, Tomáš LEBEDA a Dalibor ČALOUD. Volební systémy. Praha: Portál, 2009, s. 99-104.

[9] K výpočtu by se použila Hareova kvóta, i když v médiích je někdy chybně označována jako Hagenbach-Bishoffova.

[10] AHMED, Amel. Democracy and the politics of electoral system choice: engineering electoral dominance. 2nd ed. New York: Cambridge University Press, 2012.

[11] Pokud rozdělujeme 2 mandáty ve volebním obvodu a uchází se o ně 5 politických stran, hlasy voličů tří neúspěšných stran „propadnou”.

[12] CHYTILEK, Roman, Jakub ŠEDO, Tomáš LEBEDA a Dalibor ČALOUD. Volební systémy. Praha: Portál, 2009. s. 204–206.

[13] LEBEDA, Tomáš. Volební systémy poměrného zastoupení: mechanismy, proporcionalita a politické konsekvence. Praha: Karolinum, 2008. s. 64-67.

[14] Projevila by se samozřejmě uzavírací klauzule.

[15] SPÁČ, Peter. Ako (de)stabilizovať preferenčné hlasovanie. Středoevropské politické studie. roč.13, č. 4, s. 325-353.

[16] CHARVÁT, Jakub. Národní nebo bratislavská rada? Celostátní volební obvod, proporcionalita a teritoriální zastoupení ve slovenských parlamentních volbách. Sociologia [online]. 2016, 48(5), s. 431-453.

[17] Silně pochybuji, že by se vedení politické strany během voleb zaobíralo vyrovnáním počtu poslanců mezi kraji.

[18] Vyjádření předsedy Ústavního soudu na tiskové konferenci k vyhlášení nálezu ze dne 3. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 44/17 (49/2021 Sb.). Dostupné z: https://ct24.ceskatelevize.cz/domaci/3264280-ustavni-soud-zrusil-cast-volebniho-zakona-pro-poruseni-rovnosti-volebniho-prava-a?fbclid=IwAR2Ab5pzt84DyWEgfFNij-ud-Em_bhrYrQm_p9gD64Qet3shVKmfTpsL39Y