Dvojroli ombudsmana lze kritizovat. Je schopen zajistit efektivitu národního preventivního mechanismu?

Dubnovým článkem o národním preventivním mechanismu (NPM) byl symbolicky zahájen miniseriál Práva21 k tématu prevence před mučením a jiným špatným zacházením. Na úvodní článek, který měl za cíl čtenáře seznámit se základním mezinárodním „antimučícím“ rámcem OSN, poté navázala Tereza Hanelová z Kanceláře Veřejného ochránce práv (ombudsmana), aby téma prevence mučení přenesla na domácí půdu a představila mandát NPM vykonávaný právě ombudsmanem. Nastal čas, abychom se v našem seriálu ponořili více do hloubky a podrobili prevenční mechanismus hlubšímu zkoumání.

Nechci čtenáře nudit výčtem všech kompetencí NPM, kterými podle OPCATu [1] disponuje, či sdílet svoje zkušenosti coby jeho bývalého člena v rámci pracovní pozice v kanceláři ombudsmana v České republice. Naproti tomu bych se rád ponořil do tajů jeho filosofie, o což se v současnosti pokouším v rámci svého postdoc výzkumu ke zřizování NPM na Taiwanu. V současném seriálovém příspěvku si proto kladu za cíl přiblížit čtenářům podrobněji ducha tohoto monitorovacího orgánu a zamyslet se nad významem a efektivitou jeho preventivního působení.

Filosofie národního preventivního mechanismu (NPM) v kostce

Národní preventivní mechanismus, byť mnohdy nesprávně zaměňován s ombudsmanem či Národní lidsko-právní institucí [2], je v prvé řadě třeba vnímat jako svébytný útvar se svými vlastními pravidly, odlišnými od zavedených kontrolních institucí a mechanismů. Jak totiž ukazuje množství zpráv a doporučení Podvýboru proti mučení OSN, řada členských států na tuto filosofii zapomíná, což v konečném důsledku vede k podlamování jeho funkčnosti a akceschopnosti. [3]

Národní preventivní mechanismus provádí preventivní návštěvy zařízení, v nichž se nachází nebo mohou nacházet osoby omezené na osobní svobodě. To znamená, že NPM navštěvuje zařízení ještě předtím, než k mučení či špatnému zacházení dojde, a to s cílem předcházet mu v budoucnu. NPM není instituce určená k vyšetřování případů mučení a k vyřizování individuálních stížností na mučení, čímž se odlišuje od standardních vyšetřovacích orgánů, jakými jsou orgány činné v trestním řízení, nejrůznější inspekční orgány, ale i instituce ombudsmanského typu uplatňující tento reakční přístup.

Základním nástrojem činnosti NPM jsou právně nevynutitelná doporučení adresovaná navštíveným zařízením a příslušným státním orgánům. Na rozdíl od tradičních kontrolních orgánů disponujících pravomocí vynutit svá rozhodnutí (například cestou správního či trestního řízení) je NPM odkázán na vedení konstruktivního dialogu, přesvědčování a spolupráci. Neautoritativní přístup může působit bezzubě, je nicméně zcela v souladu s preventivní rolí NPM. Ten má totiž poukazovat na problémy a usilovat o systémové, byť často časově náročné řešení. K tomu je potřeba důvěry, vzájemného respektu a snahy o společné nalézání řešení.

Dalším specifikem ducha NPM je podmínka expertního složení, aplikace lidskoprávních standardů a maximální možná spolupráce s občanskou společností. Na rozdíl od tradičních kontrolních orgánů musí být NPM vystavěn na mezioborovém expertním půdorysu tak, aby obsáhl celou řadu odborných témat, s nimiž se během návštěv v detenčních místech setkává. Oproti jiným kontrolním orgánům by neměla být pro NPM klíčová formální pochybení, ale lidskoprávní rozměr zacházení a podmínek detence. Pro tento účel musí pracovat a správně implementovat celou řadu národních a mezinárodních lidskoprávních standardů zacházení. Konečně musí být aktivním hráčem na poli prevence špatného zacházení a spolupracovat s nevládními organizacemi, profesními sdruženími, akademickou obcí a dalšími experty.

Odlišení prevence od reakce

Jak je výše uvedeno, základní specifikum NPM spočívá v tom, že jeho úkolem není vyšetřovat individuální stížnosti na špatné zacházení, ale provádět preventivní monitoring s cílem předcházet špatnému zacházení do budoucna. NPM se proto nemá pohybovat v mezích konkrétní kauzy (stížnosti), což je typické pro tradiční kontrolní orgány, ale má naopak usilovat o co nejširší záběr s cílem získat skutečný obraz reality. Odlišnost mezi preventivním a reaktivním (tradičním) přístupem přiléhavě ilustruje Steven Caruana, který provádí výzkum na implementaci Opčního protokolu v Austrálii: „Preventivní návštěvy jsou specifické a svým zaměřením se odlišují od stávající praxe. Hloubka preventivních návštěv spočívá ve svém holistickém přístupu a posuzování situace z perspektivy jak osob omezených na osobní svobodě, tak personálu v těchto zařízeních. Jejich specifikum spočívá ve snaze posílit změny kulturního prostředí a zažité praxe.“ [4]

Výzvou mnoha NPM zřízených jako součást instituce ombudsmanského typu (tedy i českého NPM) je, aby byla jeho preventivní povaha zřetelně odlišena od reaktivní povahy, kterou vykazuje ombudsmanská instituce. Ta je totiž, narozdíl od NPM, tradičně zaměřena na vyřizování individuálních stížností a dodržování principů dobré správy. Přestože je tedy v mnoha zemích NPM součástí ombudsmana (36 zemí) nebo Národní lidskoprávní instituce (13 zemí) [5], musí mít NPM v rámci této instituce vytvořenou specifickou strukturu odpovídající požadavkům Opčního protokolu a zdůrazňující preventivní působení, konstruktivní přístup a aplikace lidskoprávních standardů. 

Zjednodušeně by se dalo říci, že NPM není jen další pravomocí nebo oddělením ombudsmana, ale měl by být spíše chápán jako „instituce uvnitř instituce“. Explicitně je tento požadavek na oddělení role NPM vyjádřen v bodě 32 Standardů Podvýboru OSN proti mučení: „Tam, kde orgán ustanovený jako NPM vykonává jiné funkce než ty podle Opčního protokolu, funkce NPM musí být situované do samostatné jednotky nebo oddělení s vlastním personálem a rozpočtem.“ [6] Přiléhavě se k odlišení těchto dvou funkcí vyjádřil Norský ombudsman Aage Thor Falkanger: „Obě agendy jsou odlišné. Ombudsman je orientovaný na případy („case-based“), zatímco NPM agenda je ovládána plánováním („governed by the plans“)…Sám musím být velmi pozorný a být si vědom, že mám dvě působnosti, ombudsmanskou a NPM.“ [7]

Lze budovat konstruktivní dialog a důvěru?

Pakliže je preventivní a reaktivní povaha promíchána, může být efektivita prevence mučení v daném státě podstatně snížena. Pokud totéž oddělení v rámci ombudsmanské instituce či dokonce titíž zaměstnanci vykonávají ombudsmanský mandát (vyřizují individuální stížnosti a provádějí reaktivní návštěvy) a současně provádí preventivní monitoring v rámci NPM, dochází tím ke zmatení navštěvovaných zařízení a podrývání konstruktivního dialogu s představiteli těchto zařízení a podkopávání důvěry osob omezených na osobní svobodě. 

Jak lze budovat konstruktivní dialog a důvěru, jestliže je jednou zařízení stejnou institucí (či dokonce stejnými zaměstnanci instituce) vyšetřováno a jsou jí ukládány sankce a podruhé je navštíveno pod maskou NPM ve snaze hledat společná konstruktivní řešení? Obdobně problematická je i důvěra v uchování osobních údajů osob omezených na svobodě, když v režimu NPM nemohou být tyto informace za žádných okolností vyzrazeny bez souhlasu samotných osob (čl. 21 odst. 2 OPCAT), zatímco v režimu ombudsmanské návštěvy již absolutní ochrana zaručena být nemusí.

Promícháním těchto dvou přístupů může trpět rovněž požadavek na četnost preventivních návštěv. V případě, kdy zaměstnanci ombudsmanské instituce musí vedle agendy NPM navíc vyřizovat desítky či stovky individuálních stížností, je samozřejmě snížena jejich kapacita se systematicky a soustavně zaměřovat na výkon mandátu NPM. Tuto situaci si dobře uvědomili ve Slovinsku, kde nebyl mandát NPM v rámci kanceláře slovinského ombudsmana do roku 2014 oddělen, a efektivita NPM tak trpěla výše uvedenými nedostatky. V roce 2015 však slovinský NPM přistoupil k reformě, kdy si oddělení vykonávající mandát NPM podrželo pouze preventivní mandát a přestalo nadále vyřizovat individuální stížnosti. 

Ve výroční zprávě pak slovinský NPM uvádí: „Realizace pravomocí a povinností NPM je nyní mnohem více organizována a zefektivněna, což se rovněž promítá do počtu navštívených zařízení. Zlepšení organizace práce též prospívá lepší přípravě na návštěvy, jejich provádění a zpracováním zpráv z těchto návštěv.“ [8] Nahlédnutím do výročních zpráv slovinského NPM zjistíme, že zatímco před reformou čítalo v průměru 43 návštěv ročně, v roce 2015 to bylo již 67 návštěv a v letech 2016 a 2017 dokonce 80 návštěv ročně. [9] Obdobně oddělený mandát NPM nalezneme též v Norsku, kde je NPM navíc podpořeno speciálním poradním orgánem. Inspirací může být též Gruzie, kde je NPM doplněno též poradním orgánem a dále navíc speciální expertní skupinou.

Je NPM vidět?

Odlišení prevenčního a reakčního mandátu nemá být zajištěno toliko v právu a vnitřních předpisech ombudsmanské instituce, ale má být posilováno každodenní činností NPM i ombudsmana samého tak, aby i veřejnost (a především navštěvovaná zařízení a osoby omezené na osobní svobodě) NPM znala a chápala jeho specifickou a jedinečnou roli.

Požadavek viditelnosti je reflektován v řadě zpráv Podvýboru OSN proti mučení, který zdůrazňuje, že „nedostatečná viditelnost mechanismu může mít nepříznivý dopad na účinnost a důvěryhodnost NPM.“ [10] Ve zprávě o návštěvě Ekvádoru Podvýbor vyjádřil obavy, „že návrh zákona nezajišťuje viditelnost NPM jakožto klíčového hráče v prevenci mučení a špatného zacházení. Existuje také nebezpečí, že preventivní mandát by mohl být propojen či oslaben jinými funkcemi Úřadu veřejného ochránce práv, jako je přijímání a vyšetřování individuálních stížností.“ [11]

Je logické, že rozhodujícím momentem v prosazování viditelnosti NPM je osobnost ombudsmana. Je totiž rozdíl, zda ombudsman chápe agendu NPM jen jako jednu z mnoha svých pravomocí, nebo zda ji vnímá jako specifickou složku odlišnou od zbytku instituce. Klíčovým faktorem je rovněž osobní postoj veřejného ochránce práv k prevenci před mučením a lidským právům jako takovým.

Viditelnost je možné posílit mnoha způsoby. NPM by měl vydávat vlastní výroční zprávu (angl. Annual report), která je věnována toliko činnosti NPM, a nikoliv dalším pravomocem ombudsmana. Měl by dále pravidelně zveřejňovat jednotlivé zprávy z návštěv zařízení, organizovat různá školení, semináře pro veřejnost apod. Asociace pro prevenci mučení dále uvádí, že viditelnost může být také posílena specifickými webovými stránkami NPM, logem či specifickým stejnokrojem členů NPM v rámci návštěv zařízení. [12] Důležité je rovněž, aby se i sám NPM jako NPM prezentoval a byl v odlišování svého mandátu důsledný (například by měl vždy hovořit o „činnosti NPM“, nikoliv „činnosti ombudsmana“).

Ivan Šelih, vedoucí Slovinského NPM uvádí, že „vzhledem k tomu, že NPM je propojen s institucí veřejného ochránce práv, vyžaduje komunikace se zaměstnanci a omezenými na svobodě další vysvětlení účelu návštěvy.“ Současně však zastává názor, že je preventivní mandát slovinského NPM dobře patrný, neboť se návštěv vždy účastní též zástupci vybraných nevládních organizací, kteří navíc nosí odznaky s nápisem „Národní preventivní mechanismus“.[13]

Závěr a na co se těšit příště

Z výše uvedeného je zřejmé, že fungování NPM na poli prevence před mučením vyvolává celou řadu otázek. Nejde přitom jen o akademické monology, ale jsem přesvědčen, že na zodpovězení těchto otázek je přímo navázané efektivní fungování NPM a prevence před mučením v dané zemi. Z důvodu omezeného rozsahu tohoto příspěvku zůstal stranou zcela opomenut výklad k personálnímu substrátu NPM, povaze jeho doporučení, spolupráci s prvky občanské společnosti atp. Čtenáři mohou též po přečtení vznášet otázku, jak je na tom náš český NPM a jeho ukotvení v rámci Kanceláře Veřejného ochránce práv? Je preventivní působení NPM v rámci ombudsmana jasně ohraničeno? A je NPM vůbec vidět?

Odpovědi naleznete v příštím příspěvku.

Autor: Pavel Doubek

Autor je akademikem zapojeným do postdoktorského výzkumu na Taiwanu.

[1] Opční protokol k Úmluvě OSN proti mučení

[2] Viz podrobná analýza Asociace pro prevenci mučení (APT) “National Human Rights Institutions as National Preventive Mechanisms: Opportunities and challenges”. [online]. Dostupné zde: https://www.apt.ch/content/files_res/apt-briefing-on-nhris-as-npms-en.pdf.

[3] Například zpráva SPT o návštěvě Ekvádoru (CAT/OP/ECU/2 (2015)), Moldávie (CAT/OP/MDA/1 (2014)), Arménie (CAT/OP/ARM/2 (2017)).

[4] Jde o překlad z angličtiny. Originální verze dostupná zde: Steven Caruana, Enhancing best practice inspection methodologies for oversight bodies with an Optional Protocol to the Convention Against Torture focus - UK, Norway, Switzerland, Malta, Greece, New Zealand. Churchill Fellowship (2017), [online]. Dostupné zde: https://www.churchilltrust.com.au/media/fellows/Caruana_S_2017_inspection_methodologies_for_oversight_bodies_with_an_OPCAT_focus.pdf

[5] APT, OPCAT Database [online]. Dostupné zde: https://apt.ch/en/opcat-database/ (databáze obsahuje drobné nepřesnosti v počtech jednotlivých modelů v důsledku nezařazení nově vzniklých NPM)

[6] SPT, Guidelines on national preventive mechanisms (UN Doc. CAT/OP/12/5, 9 December 2010)

[7] Informace poskytnuta norským ombudsmanem Aage Thor Falkangerem (Skype hovor dne 5. 6. 2019)

[8] Human Rights Ombudsman of Slovenia, Report of the Human Rights Ombudsman of the Republic of Slovenia on the Implementation of tasks of the NPM under the OPCAT for 2017.

[9] Human Rights Ombudsman, Varuh kot Državni preventivni mehanizem: [online]. Dostupné zde: http://www.varuh-rs.si/o-instituciji/podrocja-dela-varuha/varuh-kot-drzavni-preventivni-mehanizem/

[10] Zpráva SPT o návštěvě Arménie (CAT/OP/ARM/2 (2017))

[11] Zpráva SPT o návštěvě Ekvádoru (CAT/OP/ECU/2 (2015)

[12] Asociace pro prevenci mučení (APT) “National Human Rights Institutions as National Preventive Mechanisms: Opportunities and challenges”. [online]. Dostupné zde: https://www.apt.ch/content/files_res/apt-briefing-on-nhris-as-npms-en.pdf.

[13] Informace poskytnuta Ivanem Šelihem, vedoucím Slovinského NPM (e-mailová komunikace ze dne 25. 3. 2019).