O plánované reformě justičních zákonů: Cesta do taláru má být trnitější a kárné řízení spravedlivější

Prameny soudní moci jsou v České republice upraveny jak na ústavní úrovni [1], tak na úrovni zákonné a podzákonné [2]. Novela zákona o soudech a soudcích [3] a novela kárného řádu [4] byly na pořadu 41. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Poslanecká sněmovna však v důsledku aktuálního dění stihla projednat pouze návrh novely zákona o soudech a soudcích [5], nikoli však už novelu kárného řádu, neboť schůze byla ukončena. [6] Jelikož novela zákona o soudech a soudcích úspěšně prošla prvním čtením v Poslanecké sněmovně, momentálně se nachází v Ústavně právním výboru Poslanecké sněmovny.

Zákonný výběr kandidátů na soudce

Studenti právnických fakult se s přibližujícím se koncem povětšinou pětiletého studia zamýšlejí, kam povedou jejich první profesní a profesionální kroky. Sám jsem si tuto otázku pokládal a shoda několika okolností mě přivedla do justice. Myslím však, že nejsem sám, kdo narazil a v budoucnu stále narážet bude na mnoho nejasností spojených s otázkou, jak po několikaleté praxi na soudu získat černo-fialový talár.

Důvodem těchto nejasností je zejména nejednotnost pravidel upravujících výběr nových soudců. A co víc, neexistují ani pravidla, která by stanovila podmínky pro výběr justičních čekatelů či asistentů soudců. Ačkoli existuje vyhláška Ministerstva spravedlnosti ČR č. 382/2017 Sb., o výběru, přijímání a přípravné službě justičních čekatelů a o odborné justiční zkoušce, která navazuje na § 109 až § 117 zákona o soudech a soudcích, v praxi se tato pravidla neaplikují. [7]

Další zřetelnou slabou stránkou je, že pravidla pro výběr justičních čekatelů či spíše asistentů soudců nejsou upravena na zákonné, nýbrž jen na podzákonné úrovni. Druhá oblast výběrových řízení, z nichž by již měli vycházet soudci, taktéž není upravena v zákoně o soudech a soudcích, ani v žádném jiném.

Novela zákona o soudech a soudcích tyto dvě zásadní otázky řeší. Pokud se absolvent rozhodne jít do justice, má být nově přijat na pozici asistenta soudce. Pokud splní zákonné podmínky, bude moci vykonat odbornou justiční zkoušku. 

Po jejím úspěšném složení se může zúčastnit dalšího výběrového řízení, které bude sestávat z písemné a ústní části a také psychologického vyšetření. Pokud uchazeč tímto, v pořadím již druhým výběrovým řízením úspěšně projde, stane se justičním kandidátem. V rámci „kandidátství“ trvajícího jeden rok se bude odborně připravovat na výkon funkce soudce. Na konci kandidátské praxe vyhotoví předseda příslušného krajského soudu hodnocení daného kandidáta. Ani po minimálně 4 letech v justičním prostředí však není jisté, že se daný kandidát stane soudcem. K tomu je totiž zapotřebí, aby se zúčastnil v pořadí již třetího výběrového řízení, které bude opět sestávat z písemné a ústní části.

Tuto anabázi lze shrnout slovy poslance a zároveň nově zvoleného zpravodaje tohoto sněmovního tisku Dominika Feriho: „…jestli po přijetí této novely bude vstoupit do justice tak zajímavé, jak by si možná navrhovatelé přáli. Protože tam je vlastně trojí přezkušování. My se tváříme, jako by ten systém snad nebyl schopný odhalit někoho, kdo v rámci té justice nemá co dělat, kdo není dobrý právník, kdo není dobrý z hlediska nějakého toho rozhodování o těch věcech, které jsou svěřeny třeba asistentům a tak podobně. Ale musíme je neustále a systematicky přezkušovat.“ [8]

Po přijetí novely by tedy byla ideální profesní linka následující: asistent soudce–justiční kandidát–soudce. Soudcem by se člověk, který splní ostatní zákonné a ústavní podmínky pro výkon funkce, mohl stát do čtyř let (namísto dnešních tří let) od úspěšného absolvování právnické fakulty. Prodloužení přípravné služby o jeden rok by však nečinilo mnoho praktických potíží, neboť většině studentů je po ukončení fakulty 25 let. Problém vidím zejména ve velkém počtu přezkušování a nutnosti projití třemi výběrovými řízeními. Jistě, pozice soudce je velmi zodpovědná funkce, nicméně souhlasím se slovy poslance Dominika Feriho.

Na druhou stranu je třeba vyzdvihnout snahu zákonodárce, zejména pak předkladatele, jímž je Ministerstvo spravedlnosti ČR, sjednotit pravidla výběru asistentů soudců (justičních kandidátů) a soudců a vložit je do zákona.

Změna pro soudní funkcionáře

Soudce, kterému se daří a který má chuť vykonávat také funkci manažerskou, může kandidovat na předsedu, příp. místopředsedu soudu. I tato výběrová řízení jsou součástí novely zákona o soudech a soudcích.

V této oblasti je řešena otázka zákazu opakování výkonu funkce soudních funkcionářů. Již v minulosti se Ústavní soud vyslovil, že je opakování funkčního období protiústavní. [9] Nyní mají být pravidla pro jmenování předsedů a místopředsedů soudů upravena novelizujícím zákonem. Konkrétně nebude možné jmenovat opakovaně do funkce předsedy téhož soudu tutéž osobu. Takové pravidlo by platilo pro předsedy okresních soudů. V případě soudů krajských a vrchních se navrhuje pětiletá doba, po jejímž uplynutí bude možné znovu jmenovat tutéž osobu do předsednické funkce téhož soudu.

Problematická se mi jeví zejména úprava funkčních období předsedů okresních soudů. Ačkoli s Ministerstvem spravedlnosti souhlasím v tom, že je nutné mít tato pravidla stanovena zákonem, při domýšlení konkrétních důsledků nemusí být navrhované řešení to správné. Zejména pro malé [10] okresní soudy není takto striktně pojatá úprava vhodná. Představme si situaci, kdy bude vypsáno výběrové řízení na předsedu malého okresního soudu, nicméně se do něj žádný ze soudců působících na tomto soudu nepřihlásí. Jak by se pak řešila taková situace? A k čemu to může vést? Jsem toho názoru, že k ještě mnohem větší personální korupci a zakrývání skutečného stavu na jednotlivých soudech. Takto striktně pojatá právní úprava týkající se soudních funkcionářů totiž může vést k tomu, že se do výběrového řízení (po předchozí dohodě s dosluhujícím předsedou) přihlásí jiný soudce, který však nebude mít skutečný zájem o výkon funkce předsedy a který ji bude vykonávat v souladu s přáními a radami dosluhujícího předsedy soudu. Stejně tak může zapůsobit jev eufemisticky nazvaný jako „předsednický turismus“, který by mohl spočívat v tom, že by se dosluhující předseda jednoho okresního soudu ucházel o funkci předsedy jiného okresního soudu. Tímto by se, dle mého názoru, personální korupci nezabránilo.

S tím souvisí též otázka úzkého navázání funkce předsedy a místopředsedů soudu. Ten má být nově vyjádřen tzv. manažerským principem spočívajícím zjednodušeně řečeno v tom, že místopředsedové sdílejí osud předsedy soudu. Pokud by se tedy předseda soudu rozhodl, že se své funkce vzdá (např. ze zdravotních důvodů), budou muset zároveň s předsedou skončit i jeho místopředsedové. Cílem navrhované právní úpravy je patrně posílení týmovosti ve vedení soudu a výběr takových místopředsedů, kteří jsou (ideálně) odborně cenní a (praktičtěji) lidsky blízcí předsedovi soudu. Nemyslím si však, že by měla být funkce místopředsedy takto úzce spjata s funkcí předsedy soudu. Může se totiž stát, že o výkon funkce místopředsedů soudu nebude mít opět nikdo zájem.

Dvoustupňová kárná řízení

V případě, že soudce nebude dostatečně výkonný nebo se dopustí úmyslně jednání, v jehož důsledku ohrozí dobré jméno justice, velmi pravděpodobně se stane účastníkem kárného řízení. Zatímco v zákoně o soudech a soudcích není v této souvislosti plánována žádná změna, kárný řád čeká velká novela. Je však otázkou, kdy se poslanci dostanou k jejímu projednávání, neboť, jak jsem již výše uvedl, 41. schůze Poslanecké sněmovny byla ukončena a bod 36 (sněmovní tisk 683) projednán nebyl.

Jednou ze změn je zavedení možnosti řádného opravného prostředku proti rozhodnutí v kárném řízení v I. stupni, kterým je odvolání. Dosud je v novelizovaném zákoně možnost podat pouze mimořádný opravný prostředek, a to návrh na obnovu řízení. Jakousi odvolací instancí pak často bývá Ústavní soud rozhodující o ústavních stížnostech kárně odsouzených. Po přijetí novely by v prvním stupni rozhodovaly Vrchní soudy v Praze a v Olomouci, odvolacími soudy by byly Nejvyšší a Nejvyšší správní soud. 

Se zavedením odvolání jakožto řádného opravného prostředku by se podoba řízení vrátila před novelu účinnou od listopadu 2008. Do té doby bylo kárné řízení se soudci a státními zástupci [11] také dvoustupňové. Proč se tedy vracet k něčemu, co již bylo jednou úspěšně odstraněno? Jedním z hlavních argumentů pro znovuzavedení odvolání do kárného řízení je splnění požadavku GRECO [12], která České republice vyčítala, že proti rozhodnutím vydaným v kárných řízeních neexistuje řádný opravný prostředek. Také by mělo dojít k posílení práva účastníků kárného řízení na spravedlivý proces.

Proti zavedení odvolání do kárného řízení stojí argument dlouhotrvajícího řízení. To není žádoucí v případě právních profesionálů (soudců, státních zástupců, soudních exekutorů). Ať už z důvodu neúprosného plynutí procesních lhůt, a tedy nutnosti pracovat na nových i starších spisech, tak také z důvodu dlouhé nejistoty. Taková nejistota rozhodně kárně obviněnému (nebude-li dočasně zbaven funkce) nepřidá, což se pravděpodobně projeví na kvalitě jeho práce. Co se pak týče možnosti dočasného zbavení funkce, není odvolání ani z tohoto pohledu vhodné. Tato dočasnost se totiž může rovnat několika měsícům nebo spíše letům bez výkonu povolání. Pokud by byl kárně obviněný shledán nevinným, tak nejen že mu bude muset stát kompenzovat velkou finanční částku představující doplatek platu za dobu, kdy byl zbaven funkce, ale (a to hlavně) bude velmi dlouho trvat, než se kárně stíhaný vrátí do pracovního tempa, ze kterého vypadl. Tím však nerozporuji, že v případě některých extrémních proviněních je dočasné zproštění funkce vhodné.

V neposlední řadě lze upozornit také na možné nebezpečí spočívající v tom, že kární žalobci, resp. navrhovatelé, budou „v pochybnostech žalovat“. Své rozhodnutí podat některému z vrchních soudů kárnou žalobu by si totiž mohli (vnitřně) odůvodnit tím, že i kdyby v I. stupni byl jejich návrh shledán nedůvodným, mohli by se (z jakýchkoli pohnutek) odvolat. Anebo by se kárný žalobce/navrhovatel mohl, v případě, že by v I. stupni bylo přijato příliš přísné kárné opatření, uklidňovat tím, že dojde k nápravě u odvolacího soudu. Jednoduše by mohlo docházet k tomu, že odpovědnost za kárný návrh a v něm navrhované kárné opatření bude přenášena na odvolací stupeň, tedy Nejvyšší či Nejvyšší správní soud. Jsem toho názoru, že by se i u podávání kárných žalob měla uplatňovat jiná zásada známá z trestního práva – použití kárného řízení jako prostředku ultima ratio – nikoli zásada „v pochybnostech žalovat“. V první řadě by se mělo preferovat především řešení přijaté uvnitř soudu.

Změna v rozložení působnosti a příslušností kárných soudů

S dvoustupňovostí kárného řízení úzce souvisí otázka soudů, do jejichž působnosti by mělo spadat mj. projednávání kárných žalob a též odvolání proti rozhodnutí kárného senátu v I. stupni.

Ministerstvo spravedlnosti pod vedením exministra Kněžínka navrhovalo, aby se o kárných žalobách rozhodovalo v I. stupni u Nejvyššího soudu a o odvoláních u Nejvyššího správního soudu. [13] Současná ministryně spravedlnosti Benešová v počátku svého působení ve funkci na tomto návrhu setrvala a k tomu dodávala, že se pokusí zasadit o „zeštíhlení“ justice tím, že by ze soustavy obecných soudů a ze soustavy státních zastupitelství byly odstraněny ty s přívlastkem vrchní. [14]

Postupem času ale došlo ke změnám. Ministryně upustila od „zeštíhlování“ justiční soustavy a současně pozměnila novelizační návrh tak, že by kárnými soudy v I. stupni byly vrchní soudy, o odvoláních by pak rozhodovaly Nejvyšší a Nejvyšší správní soud. [15] Vrchní soudy budou projednávat v senátech složených jak ze soudců, tak ze státních zástupců, příp. soudních exekutorů [16] kárná provinění soudců působících u soudů v jejich obvodech. [17] Aby byla zachována nestrannost z hlediska geografického (nikoli však nutně personálního), kárná řízení vedená se soudci Vrchního soudu v Praze bude projednávat kárný senát Vrchního soudu v Olomouci a naopak. 

Nejvyšší soud pak bude rozhodovat o odvoláních v kárných řízeních ve věcech správních soudců, státních zástupců a soudních exekutorů. Ve věcech ostatních soudců bude o odvoláních rozhodovat Nejvyšší správní soud, tedy dosavadní jediný kárný soud. Navrhovaná úprava se tedy i v tomto velmi podobá té, která platila do konce září 2008. Problém této změny spatřuji v tom, že by mohlo docházet k rozdílnému rozhodování skutkově i právně obdobných věcí. Jakmile se rozhodovací pravomoc rozprostře mezi více soudů, dá se očekávat, že prvostupňové ani odvolací soudy nebudou rozhodovat stejně. Novela měla v této oblasti cílit zejména na sjednocování judikatury v kárných věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů. Myslím si, že z pohledu sjednocování rozhodovací praxe je aktuální jednoinstanční řízení vhodnější.

Přiblížení kárného řízení k řízení trestnímu

Dalšími novinkami v kárném řádu pak mají být instituty známé spíše z trestního práva. Jedná se o podmíněné zastavení kárného řízení a dohodu o vině a kárném opatření. Ministerstvo spravedlnosti v důvodové zprávě [18] uvádí, že se jedná o instituty efektivní a v případě dohody o vině a kárném provinění v praxi již využívané. Dosud se však dohoda o vině a kárném provinění aplikovala na základě příslušných ustanovení trestního řádu. Je však otázkou, jestli bychom o kárných řízeních vedených se soudci, státními zástupci a soudními exekutory měli uvažovat jako o řízeních trestních. Nejedná se spíše o řízení podobná těm disciplinárním? 

Na cestě k lepší, reformované justici?

Pokud budou po několikaměsíčním, či spíše několikaletém projednávání mocí zákonodárnou novelizující zákony přijaty, česká justice se částečně změní. To, jestli se bude jednat o změny k lepšímu, či horšímu, je v tuto chvíli složité odhadnout. 

[1] Srov. čl. 81, čl. 82 a čl. 90–96 Ústavy České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb.), tedy ustanovení týkající se obecného soudnictví. Na obecné a samozřejmé také ústavní soudnictví se vztahují rovněž ustanovení Listiny základních práv a svobod (ústavní zákon č. 23/1991 Sb.).

[2] Např. vyhláška Ministerstva spravedlnosti České republiky č. 37/1992 Sb., o jednacím řádu pro okresní a krajské soudy, ve znění pozdějších předpisů, a mnoho dalších zejména procesních předpisů týkajících se justice v užším smyslu slova.

[3] Zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů.

[4] Zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů.

[5] Sněmovní tisk 630 byl přikázán k projednání Ústavně právnímu výboru. Dostupné zde: https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=8&t=630

[6] Dostupné zde: https://www.psp.cz/sqw/ischuze.sqw?o=8&s=41

[7] Letmým pohledem do vypisovaných výběrových řízení na webových stránkách Ministerstva spravedlnosti zjistíme, že předsedové soudů z téměř celé České republiky vypisují výběrová řízení na pozici asistentů soudců. Na pozici justičních čekatelů nejsou vypisována výběrová řízení téměř vůbec. Jedním z důvodů této situace je, že ani předsedové soudů, ani ostatní osoby odpovědné za výběr kandidátů na asistenty soudců si nejsou jisti, zda je vhodné v době projednávání zásadní novely zákona o soudech a soudcích vypisovat výběrová řízení i na pozice justičních čekatelů.

[8] Srov. stenozáznam k 30. bodu 41. schůze Poslanecké sněmovny. Dostupné zde: https://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/041schuz/s041164.htm

[9] Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 06. 10. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 39/08, upozorňuje mj. na nebezpečí tzv. personální korupce soudců-funkcionářů, když v bodu 65 odůvodnění uvádí, že: „problém podle názoru Ústavního soudu spočívá v samotné možnosti opětovného jmenování, která může vést soudní funkcionáře k tomu, aby postupovali způsobem vytvářejícím předpoklady pro jejich opětovné jmenování, resp. jejich jednotlivé kroky, včetně způsobu rozhodování (funkcionáři soudů jsou především soudci), byly vnějším světem takto nahlíženy a posuzovány…z naznačeného pohledu je derogovaná úprava také způsobilá vyvolat vnější pochybnosti stran soudního řízení.“ Celý text plenárního nálezu je dostupný zde: https://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/ustavni_soud_www/Aktualne_prilohy/2010_10_14.pdf

[10] Některé okresní soudy nemají ani 10 soudců. Jako příklad uvádím Okresní soud v Prachaticích.

[11] V té době se působnost kárného řádu nevztahovala na kárná řízení se soudními exekutory.

[12] Skupina států proti korupci, která sleduje své členské státy a hodnotí, jak si stojí v boji proti korupci, příp. hodnotí preventivní opatření, která mají v jednotlivých státech korupci zamezovat. Podrobnější informace jsou dostupné např. zde: http://www.nsz.cz/index.php/cs/mezinarodni-spoluprace/dali-organizace/greco

[13] PASEKOVÁ, Eva. Dvoustupňové kárné řízení se soudci nebo konec přísedících: Ministerstvo dokončilo klíčovou novelu. Česká justice [online]. 17. 4. 2019 [citováno dne 14. 3. 2020]. Dostupné zde: https://www.ceska-justice.cz/2019/04/dvoustupnove-karne-rizeni-se-soudci-konec-prisedicich-ministerstvo-dokoncilo-klicovou-novelu/

[14] Srov. např. ČTK. Benešová chce zeštíhlit justici, skončily by vrchní soudy i úřady Ištvana a Bradáčové. iRozhlas.cz [online]. 2. 5. 2019 [citováno 14. 3. 2020]. Dostupné zde: https://www.irozhlas.cz/zpravy-domov/vrchni-soud-vrchni-statni-zastupitelstvi-benesova-istvan-bradacova_1905020701_pj

[15] K tomu srov. § 3 odst. 2 novelizujícího zákona, kterým by se měl změnit kárný řád.

[16] Bude-li se projednávat řízení o kárném provinění státních zástupců nebo soudních exekutorů.

[17] Dle přílohy č. 1 ve spojení s přílohou č. 2 zákona o soudech a soudcích.

[18] Novelizující zákon včetně důvodové zprávy dostupný zde: https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=8&CT=683&CT1=0 

[19] PASEKOVÁ, Eva. Spor o kárná řízení: Chybí pouze možnost odvolání, zní z justice. Česká justice [online]. 7. 1. 2020 [citováno dne 15. 3. 2020]. Dostupné zde: https://www.ceska-justice.cz/2020/01/spor-karna-rizeni-chybi-moznost-odvolani-zni-justice/