Vznikl Úřad evropského veřejného žalobce. Co přináší, jak funguje a bude skutečně efektivní?

Objem evropských financí, které jsou přerozdělovány mezi členskými státy, rok od roku roste. V současnosti disponují členské státy bezprecedentním objemem peněz i v důsledku přijetí krizového balíku na podporu oživení ekonomiky po koronavirové krizi. Ruku v ruce s růstem financí roste i související kriminalita. Ta se díky novým technologiím, liberalizaci volného pohybu osob a kapitálu stala v posledních letech nejen častější, ale i sofistikovanější. Dle odhadů ročně přichází EU o více než 400 milionů eur.[1]

Efektivita dosavadních národních i nadnárodních nástrojů je však do značné míry omezena. Na národní úrovni zajišťují stíhání finanční kriminality vnitrostátní orgány činné v trestním řízení. Jejich působnost však končí na hranicích s ostatními státy. Každý stát si navíc činnost těchto orgánů upravuje odlišně a průběh a rychlost jejich práce se stát od státu liší. Velkým omezením je i častá souvislost korupčních a dotačních kauz týkajících se unijních financí s politickým tlakem. Rozsah vlivu politiky na stíhání trestných činů se opět liší napříč členskými státy, nicméně do určité míry je to problém celé EU.

Na nadnárodní úrovni dosud žádný z orgánů zabývajících se ochranou finančních zájmů EU nedisponoval dostatečnými pravomocemi k faktickému ovlivnění finanční kriminality. Nejblíže tomu má Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF), spolu s koordinačním orgánem justiční spolupráce Eurojust. Ani jeden však nemá možnost zahájit, dozorovat či jinak reálně zasahovat do trestního stíhání. OLAF je důležitý z hlediska vyšetřování a sbírání informací o dodržování unijních pravidel v konkrétních kauzách, vliv na trestněprávní rovinu však nemá.

Po představení nově vzniklého orgánu evropské prokuratury tento příspěvek přiblíží jeho organizační členění. Struktura Úřadu je poměrně specifická a kromě nejvyšší evropské veřejné žalobkyně zastupující jej navenek se budeme nově setkávat s evropskými veřejnými žalobci a evropskými pověřenými žalobci. Posléze článek představí modifikace přípravného řízení a další specifika. Poslední část příspěvku bude věnována kritice efektivity nově vzniklé instituce, a to v několika rovinách. Jednak stran nezapojení celkem 5 států do společného systému evropské prokuratury, dále pro možnost nejednotného přístupu k obviněným, rizika forum shoppingu a pochybnosti o skutečné nezávislosti pověřených žalobců.

Evropská prokuratura bude řešit dotační podvody i praní špinavých peněz

Řešením výše uvedených omezení má být právě činnost Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO, evropská prokuratura). Ten od 1. června 2021[2] disponuje pravomocí vyšetřovat, stíhat a předložit soudu případy trestné činnosti poškozující finanční zájmy EU. Ty jsou vymezeny ve směrnici 2017/1371 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie (směrnice PIF). Jedná se především o pochybení v oblasti zadávání veřejných zakázek, odvádění DPH, dotačních podvodů a praní špinavých peněz, a to pokud byly spáchány na území jednoho či více členských států nebo státním příslušníkem členského státu. Pouze výjimečně bude EPPO řešit případy trestné činnosti týkající se částky nižší než 10 000 000 eur u podvodů s DPH a 10 000 eur v ostatních případech.

Evropská prokuratura tedy přebírá dozor nad výše uvedenými případy a odebírá je vnitrostátním orgánům veřejné žaloby. Tímto se do určité míry jednotlivé kauzy oprošťují od vnitropolitických vztahů a případného politického nátlaku. Nezávislost EPPO je jednou z hlavních přidaných hodnot, vedle institucionálního sjednocení stíhání finanční kriminality a zvýšení její efektivity. Přeshraniční kriminalita již nebude narážet na hranice členských států, dlouhou komunikaci a předávání materiálů mezi vnitrostátními orgány za pouhé pomoci Eurojustu či OLAFu, ale bude řešena jedním nadnárodním orgánem s (téměř) celounijní působností.

Organizační členění a sezení na dvou židlích

Co se týče organizační struktury EPPO, jedná se o poměrně specifické rozdělení mezi centrální a decentralizovanou úroveň. Na centrální (unijní) úrovni působí nejvyšší evropská veřejná žalobkyně Laura Codruta Kövesi se sedmiletým mandátem bez možnosti obnovení, jejímž úkolem je organizace práce úřadu a jeho zastupování navenek. Spolu s evropskými žalobci tvoří tzv. kolegium, řídící činnost celého EPPO. Důležitým úkolem kolegia je vytvoření stálých komor složených z evropských žalobců, které budou dozorovat a koordinovat činnost evropských pověřených žalobců působících v jednotlivých státech. Jejich úkolem bude také rozhodovat o těch nejdůležitějších procesních krocích, jako je podání obžaloby nebo odložení případu. Za každý zúčastněný stát byl jmenován jeden evropský žalobce, v případě České republiky Mgr. Petr Klement.

Nejdůležitější roli nicméně mají evropští pověření žalobci. Ti působí na území jednotlivých členských států a vykonávají již konkrétní úkony trestního řízení. To oni tedy budou spolupracovat s policejními orgány a rozhodovat o jednotlivých úkonech v řízení, například zda bude obviněný vzat do vazby. Jejich postavení je označováno za tzv. double hat (v češtině jako sezení na dvou židlích), jelikož zastávají jak pozici evropských pověřených žalobců v případech spadajících pod rozsah směrnice PIF, tak zároveň zůstávají součástí struktury vnitrostátní veřejné žaloby a pro případy mimo směrnici PIF vystupují z pozice národního orgánu.

Pokud vystupují jako orgán EPPO, je jejich postavení procesně totožné, jako když vystupují z pozice vnitrostátního orgánu. Jednají však nezávisle a jsou vázáni kromě vnitrostátních předpisů také pokyny příslušné stálé komory EPPO a postupují podle nařízení (EU) 2017/1939, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení EPPO (nařízení EPPO), jež upravuje postup orgánů EPPO a spolupráci národní a nadnárodní úrovně.

Modifikace přípravného řízení

V praktické rovině dozná největších změn přípravné řízení. Vnitrostátní, ale i unijní orgány mají povinnost oznámit EPPO jakékoliv jednání, které vykazuje znaky trestného činu spadajícího pod směrnici PIF. O zahájení trestního řízení poté rozhodne evropský pověřený žalobce na pokyn či se souhlasem stálé komory EPPO. Ten také vede a dozoruje celé přípravné řízení. Po skončení vyšetřování předá spis s návrhem na pokračování řízení evropskému žalobci a stálé komoře. Ta rozhodne, zda jeho závěry přijímá a zda bude řízení pokračovat před soudem.

Následná fáze před soudem již však probíhá podle nezměněných pravidel. Obžaloba se totiž nepodává před Soudní dvůr EU, ale před příslušný vnitrostátní soud, který postupuje podle svých procesních předpisů až do úplného konce trestního řízení včetně opravných prostředků.

Bez účasti pěti států? Výsledek nevole k tématu evropské prokuratury

Dále se jedná o Švédsko, které však plánuje v nejbližší době k EPPO přistoupit.[3] Kromě neúčasti Irska, jež představuje pro mnoho společností evropský daňový ráj, lze za nejvíce problematickou označit neúčast Polska a Maďarska, dvou států, kam putuje téměř nejvíce unijních financí a které mají dlouhodobé problémy s dodržováním principů právního státu. Riziko neúčasti spočívá především v možném přesunu kriminality na jejich území s vidinou menší ochrany unijních peněz a snazšího úniku spravedlnosti.[4] Obě země sice budou s EPPO úzce spolupracovat na základě dvoustranné dohody, avšak rozdíl v efektivitě trestního stíhání na základě integrovaného a komplexního systému EPPO v porovnání s vnitrostátním stíháním v pouhé spolupráci s EPPO bude jistě značný. Kauzy, v nichž bude figurovat nezapojená země, navíc budou vykazovat celkově delší dobu celého řízení s nutností koordinace všech zúčastněných orgánů.

Bude evropská prokuratura dostatečně efektivní?

Kromě posílené spolupráce lze nalézt i obavy z přetrvávajících odlišností trestněprávních úprav jednotlivých zemí. Nařízení EPPO sice sjednocuje určité části přípravného řízení, většina otázek a dílčích procesních úkonů však zůstává upravena vnitrostátními předpisy, jelikož EU nedisponuje jednotným evropským trestním právem. Tato situace může být problematická ze dvou důvodů.

První obavu vzbuzuje možnost nejednotného přístupu k obviněným, kteří budou sice stíháni stejným orgánem, ale na základě odlišných pravidel. Jako příklad jsou uváděny odlišné podmínky a trvání zajištění osoby prostřednictvím vazby v jednotlivých členských státech.[5] S tím souvisí i druhá obava týkající se pravomoci evropské prokuratury přenést v některých případech kauzu ke stíhání do jiného členského státu. Zde se nabízí obava z tzv. forum shoppingu, tedy přenášení kauz do členských států, kde je úprava nejpřísnější[6] nebo jsou jednodušší pravidla pro některé dílčí úkony[7]. Nicméně vzhledem k poměrně přísným pravidlům příslušnosti a její změně nelze očekávat, že by k takové situaci docházelo příliš často, jestli vůbec.

Další obava panuje z postavení pověřených žalobců. Zachování jejich působnosti uvnitř vnitrostátní struktury veřejné žaloby může zavdávat pochybnosti o jejich skutečné nezávislosti. Na druhou stranu právě toto dvojí postavení pověřených žalobců je určitým zmírňujícím prvkem nadnárodního charakteru EPPO a pro mnoho států může představovat důvod, proč se ke spolupráci připojily či připojí, jelikož jsou to „jejich lidé“, kteří vedou trestního řízení. 

Zda se výše uvedené obavy projeví v reálném fungování EPPO, se dozvíme až při řešení konkrétních kauz v následujících letech. V současnosti je evropská prokuratura na samém počátku své činnosti, kdy přebírá již probíhající kauzy a zabývá se kauzami nově ohlášenými. Příslušná je ke všem případům trestné činnosti od 20. listopadu 2017, kdy nabylo účinnosti nařízení EPPO.

EPPO převzal i kauzu českého premiéra

V ČR dosud probíhá implementace pravidel EPPO bez problémů. Evropský veřejný žalobce již byl jmenován, výběr evropských pověřených žalobců momentálně probíhá. Právní úprava trestních předpisů byla novelizována v roce 2019 a z české strany dosud nelze identifikovat žádné personální či administrativní problémy (narozdíl například od Slovinska nebo Bulharska).

Čím se však ČR může zapsat do historie EPPO, je tak právě dodání zaručeně největší kauzy, kterou bude evropská prokuratura na začátku své působnost řešit. Jedná se o případ střetu zájmů českého premiéra, který EPPO převzal spolu s několika dalšími případy, z téměř šesti desítek notifikovaných českých kauz.[8] 

Znak EPPO. Foto: Official emblem of the European Public Prosecutor's Office, European Public Prosecutor's Office, CC-BY 4.0

[1] Csonka, Peter. Establishment of the European Public Prosecutor's Office
[online]. europeanrights.eu. [15.06.2021]. http://www.europeanrights.eu/olaf/pdf_eng/3-Establishment%20of%20the%20European-pc.pdf

[2] Čl. 1 prováděcího rozhodnutí Komise (EU) 2021/856 ze dne 25. května 2021, kterým se stanoví datum, k němuž Úřad evropského veřejného žalobce začne plnit své úkoly v rámci vyšetřování a trestního stíhání.

[3] Euronews. Brussels launches new public prosecutor to target misuse of EU cash [online]. Euronews. [1.6.2021] https://www.euronews.com/2021/06/01/brussels-launches-new-public-prosecutor-to-target-misuse-of-eu-cash

[4] Inotai, Edit, Glosing, Tim, Szerekes Edward a Ciobanu, Claudia. Democracy digest: Hungary and Poland refuse to join EU justice league [online]. BalkanInsight. [15.06.2021]. https://balkaninsight.com/2021/06/04/democracy-digest-hungary-and-poland-refuse-to-join-eu-justice-league/

[5] Hendrych, Lukáš. Úřad evropského veřejného žalobce: Velké ambice i pochybnosti [online]. Právní prostor [15.06.2021]. https://www.pravniprostor.cz/clanky/mezinarodni-a-evropske-pravo/urad-evropskeho-verejneho-zalobce-velke-ambice-i-pochybnosti

[6] Kořínek, Štěpán. Evropský veřejný žalobce. AUC IURIDICA. 2019, Vol. 65, no 4, str. 9-25.

[7] Hendrych, Lukáš. Úřad evropského veřejného žalobce: Velké ambice i pochybnosti [online]. Právní prostor [15.06.2021]. https://www.pravniprostor.cz/clanky/mezinarodni-a-evropske-pravo/urad-evropskeho-verejneho-zalobce-velke-ambice-i-pochybnosti

[8] Guryčová, Kristýna. Kauzu střetu zájmů nově šetří Lucemburk. Evropská prokuratura z Česka převzala zatím 12 případů [online]. iRozhlas.cz [13.6. 2021] https://www.irozhlas.cz/zpravy-domov/andrej-babis-stret-zajmu-eppo-urad-evropsky-zalobce_2106120500_kno