Vliv Soudního dvora Evropské unie na ochranu životního prostředí

Postup při ukládání finančních sankcí v Evropské unii

Soudní dvůr Evropské unie a řízení o porušení povinnosti

Soudní dvůr Evropské unie (dále také „SDEU“ nebo „Soudní dvůr“) představuje nejvyšší justiční orgán Evropské unie (dále také „EU“), jehož úkolem je jak autonomní výklad unijního práva, tak dohled nad jeho dodržováním a rozhodování případných právních sporů.[1] SDEU má v rámci své činnosti možnost vést několik typů soudních řízení, například: řízení o předběžné otázce, o žalobě na neplatnost, o žalobě na nečinnost nebo o porušení povinnosti.[2]

K řízení o porušení povinnosti Soudní dvůr přistupuje tehdy, porušuje-li členský stát svoje povinnosti vyplývající z unijního práva. Účelem tohoto řízení je tedy zajistit, aby dotčený členský stát svoje pochybení co nejrychleji napravil.[3]

Vydá-li SDEU rozsudek konstatující porušení povinnosti (resp. vícero povinností), je povinností dotčeného členského státu rozsudek respektovat a přijmout uložená nápravná opatření. V případě, že tak členský stát neučiní, může SDEU přistoupit k dalšímu řízení, ve kterém může stanovené povinnosti vymáhat, a to i za pomoci finanční sankce. Řízení o porušení povinnosti je tak na základě čl. 258 a 260 Smlouvy o fungování Evropské unie (jedné ze zakládajících smluv EU; dále jen „SFEU“) předpokladem pro jakékoliv následné vymáhání povinností a tím pádem také předpokladem udělení případné finanční sankce.[4]

Přestože konkrétní délku lhůty, ve které musí členský stát svoje pochybení napravit, unijní právo neupravuje, ustálená judikatura Soudního dvora konstantně apeluje na okamžité započetí s plněním uložených opatření a na jejich úplném splnění v co možná nejkratší době.[5]

Důležitou roli zde hraje také Evropská komise (dále jen „Komise“). Ta totiž reaguje na případná porušení ještě před Soudním dvorem a vydává v takových případech odůvodněná stanoviska. Až v případě, kdy členský stát stanovisku v určené lhůtě nevyhoví,[6] přichází na řadu již zmiňované řízení o porušení povinnosti před SDEU.[7] Faktem ale je, že více než 90 % případů skončí dohodou mezi porušujícím státem a Komisí v prejudiciální fázi (tj. fázi, kdy Komise ještě nepodala žalobu k SDEU).[8]

Vymáhací (sankční) řízení

Vymáhací neboli sankční řízení zahajuje Komise žalobou u Soudního dvora v případě, že členský stát nepostupuje dle výše popsaného scénáře – tzn. nereaguje na stanovisko Komise, nesplní nápravná opatření uložená rozhodnutím SDEU v co nejkratší době (nebo dokonce s jejich plněním ani nezapočne). Ještě před podáním této žaloby má však stát právo svoje chování objasnit, a to na výzvu Komise.[9]

Žaloba obsahuje návrh paušální částky či (opakované) penále na základě uvážení Komise. Konečnou podobu a výši finanční sankce určuje Soudní dvůr, a to v souladu s jejím účelem, jímž je donucení státu k urychlenému zjednání nápravy. V žádném případě však sankce neslouží k náhradě újmy vzniklé porušením povinností. V rámci celého řízení navíc nemůže být projednáváno nic jiného než nesplnění povinností vytyčených v předchozím rozhodnutí SDEU.[10]

Co je na celém procesu možná nejzajímavější, je absence právní úpravy konkrétních pravidel pro ukládání sankcí. Bližší podmínky tak postupně tvoří judikatura Soudního dvora, podle které sice SDEU není žalobním návrhem Komise vázán (co do výše navržené sankce), ale pravidelně ze sdělení Komise k výpočtu ukládaných sankcí vychází.[11]

Zmíněné sdělení obvykle obsahuje následující kritéria:

• doba trvání porušení,
• stupeň závažnosti porušení a
• nutnost zajistit, aby peněžitá sankce plnila odrazující funkci (od dalšího porušení).[12]

Právě tato kritéria (spolu s dalšími faktory, jako např. naléhavost řešení případu nebo platební schopnost dotčeného členského státu) společně tvoří metodiku pro určování sankce. Komise na jejich základě navrhne formu a výši finanční sankce, ale o konečné výši vždy rozhoduje Soudní dvůr.[13]

Konečně, přestože je ročně zahajováno několik vymáhacích řízení, i zde většina případů skončí ještě před podáním žaloby k SDEU, podobně jako tomu bylo u řízení o porušení povinnosti (tj. dohodou dotčeného členského státu s Komisí). Je tomu tak proto, že se porušující členské státy snaží vyhnout poměrně vysokým finančním ztrátám. I samotné riziko uložení sankce má tedy na chování členských států zásadní vliv.[14]

Mezistátní žaloby

Zatímco ve výše popsaném procesu byla hlavním iniciátorem Komise, v tom následujícím bude prim hrát sám dotčený členský stát. Článek 259 SFEU totiž umožňuje, aby jeden členský stát žaloval jiný, porušuje-li dle něj své povinnosti vyplývající z unijního práva. Komise však nepřichází úplně zkrátka ani tentokrát, jelikož na tomto místě mezi dotčenými státy zastává roli „mediátora“.[15]

Členský stát se nejprve obrátí na Komisi, která umožní oběma stranám osvětlit své jednání. Poté Komise vydá odůvodněné stanovisko a konstatuje, zda podle jejího názoru došlo k porušení povinnosti. I kdyby ale Komise porušení neshledala, členský stát se může s žalobou obrátit na Soudní dvůr. Podobně může členský stát postupovat i tehdy, nevydá-li Komise stanovisko v povinné tříměsíční lhůtě.[16]

Mezistátní žaloby se však v praxi využívají zcela výjimečně (v jednotkách případů). Členské státy ve většině případů volí diplomatická či politická řešení sporů a je pro ně výhodnější ponechat kontrolu porušování unijního práva na Komisi. Mezistátní žaloby tak představují tzv. ultima ratio, tedy nejzazší prostředek ochrany v případě, kdy je Komise nečinná.[17]

Porušování povinností v oblasti unijního práva životního prostředí v posledních letech

Pro vykreslení role výše popsaných řízení a finančních sankcí v oblasti unijního práva životního prostředí v praxi jsou esenciální tři otázky: Porušují členské státy svoje povinnosti vyplývající z unijních předpisů v oblasti životního prostředí? Kolik případů porušení povinnosti musí Komise v rámci této oblasti ročně projednávat? Za jak dlouho pak stihne jednotlivé případy vyřešit?

Dle statistik Komise z roku 2023 přibylo během roku 2022 až 104 nových případů porušení povinnosti v oblasti životního prostředí. Jednalo se tak o třetí nejporušovanější oblast unijních předpisů ze strany členských států.

Ke konci roku existovalo ve zmiňované oblasti 425 neuzavřených případů porušení povinnosti.

Průměrně pak byl ve stejném roce jeden případ vyřešen za 115 týdnů, tj. za více než 2 roky. Doba trvání jednoho případu se tak od roku 2018 zásadně nezměnila (viz žlutá křivka; konkrétní číslo uvedeno v odkazu). Vzhledem k nutné urgentnosti řešení případů v oblasti životního prostředí je však taková doba příliš dlouhá a potenciálně problematická. Zásah totiž často přichází v době, kdy už bylo životní prostředí poškozeno.[18]

Z rozhodovací praxe Soudního dvora – Komise proti Rumunsku

Nejaktuálnější případ, ve kterém Soudní dvůr uložil členskému státu peněžitou sankci za porušení povinnosti v oblasti unijního práva životního prostředí, pochází z prosince loňského roku.

Po neúspěšné prejudiciální fázi podala Komise v květnu roku 2017 žalobu pro porušení povinnosti proti Rumunsku. Podle ní Rumunsko nesplnilo svoje povinnosti ohledně ukončení skládek bez povolení k provozu a následné péče o stávající skládky [čl. 14 písm. b) směrnice Rady 1999/31/ES ze dne 26. dubna 1999 o skládkách odpadů]. O rok později vydal Soudní dvůr rozsudek, v němž toto porušení konstatoval.[19]

Přestože Rumunsko nebylo zcela nečinné, nedošlo z jeho strany k uzavření všech skládek provozovaných bez povolení, a tedy ani ke splnění veškerých povinností plynoucích z rozsudku Soudního dvora. Komise proto v roce 2022 podala další žalobu, na jejímž základě SDEU zahájil proti Rumunsku vymáhací řízení.[20]

Komise se žalobou domáhala nejen určení, že Rumunsko nepřijalo nezbytná opatření plynoucí ze zmíněného rozsudku, ale požadovala také uložení povinnosti zaplatit penále ve výši 29 781,30 eur za každý den prodlení a paušální částky ve výši 3 311,50 eur za každý den od vyhlášení rozsudku do úplného splnění uložené povinností.[21]

Dle Rumunska však byla žaloba nepřípustná, a to hned z několika důvodů:

• neposkytnutí přiměřené lhůty ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku SDEU, navíc v období probíhající pandemie nemoci covid-19;
• porušení zásady rovného zacházení, neboť jiným státům byla v obdobných situacích poskytnuta lhůta delší;
• nesprávná argumentace Komise.[22]

Soudní dvůr všechny tvrzené důvody nepřípustnosti vyvrátil. Rumunsko dle něj mělo splnit porušované povinnosti vyplývající z dotčené směrnice už v roce 2009[23] a argument pandemií nemoci covid-19 byl zcela lichý, jelikož povinnosti měly být splněny dávno předtím, než pandemie začala.[24]

Lhůty poskytnuté Komisí byly dle SDEU více než dostatečné. Nadto SDEU uvedl, že Komise disponuje posuzovací pravomocí (prostorem pro uvážení), jejíž meze v tomto případě nebyly překročeny, a proto tato skutečnost nemohla mít vliv na přípustnost žaloby.[25]

Konečně Soudní dvůr konstatoval, že Rumunsko nepřijalo opatření, která mu vyplývala z předcházejícího rozsudku a nesplnilo povinnosti dle čl. 260 odst. 1 SFEU.[26]

Pokud jde o uložení finanční sankce, Soudní dvůr posuzoval jak závažnost porušení, tak dobu jeho trvání a platební schopnost Rumunska, přičemž zohlednil také případné dopady na soukromé a veřejné zájmy a naléhavost řešení tohoto případu. Jako polehčující okolnosti SDEU shledal zejména pokrok při snižování počtu skládek a fakt, že jde o první případ, kdy Rumunsko plně nerespektovalo jeho rozsudek. Na druhou stranu upozornil na obzvlášť dlouhou dobu neplnění dané povinnosti a přetrvávající značné riziko pro životní prostředí i lidské zdraví.[27]

Soudní dvůr proto konstatoval, že:

• Rumunsko nepřijalo opatření vyplývající z předcházejícího rozsudku, a nesplnilo tak povinnosti dle čl. 260 odst. 1 SFEU;
• Rumunsko má povinnost zaplatit Komisi penále ve výši 600 eur za každou skládku a každý den prodlení ode dne vyhlášení tohoto rozsudku až do dne splnění všech (dosud porušovaných) povinností;
• Rumunsko je povinno zaplatit Komisi paušální částku ve výši 1 500 000 eur a nahradit náklady řízení.[28]

Závěr

Přestože v praxi dochází k samotnému vymáhacímu řízení pouze sporadicky, už samotná hrozba potenciální finanční sankce zpravidla stačí k tomu, aby členské státy dodržovaly unijní právo a povinnosti z něj vyplývající. Na druhou stranu, pravidelně zdlouhavý postup Komise (potažmo také Soudního dvora) je v oblasti práva životního prostředí nadmíru problematický.[29] V mnoha případech tak dochází k „donucení“ státu a následnému splnění povinností až v době, kdy k nezvratným škodám na životním prostředí dávno došlo.[30]

Navzdory tomu Soudní dvůr i Komise drží v rukou bezpochyby silnou zbraň, která při zdokonalení procesních podmínek může hrát důležitou roli v dodržování unijního práva životního prostředí. Nezbývá proto než doufat, že ke změnám dojde co nejdříve.

Úvodní foto: Vliv Soudního dvora Evropské unie na ochranu životního prostředí. Foto: Court of Justice of the European Union main building and sign (Luxembourg), Transparency International EU Office, Flickr, CC BY-NC-ND 2.0 DEED

* Akční plány představují právně nezávazné politické iniciativy Evropské unie, jedním z nich je například Zelená dohoda pro Evropu (tzv. Green Deal); viz https://www.consilium.europa.eu/cs/policies/green-deal/

[1] Soudní dvůr Evropské unie (SDEU) [online]. european-union.europa.eu. [23. 2. 2024]. https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/institutions-and-bodies/search-all-eu-institutions-and-bodies/court-justice-european-union-cjeu_cs

[2] Tomášek, Michal, Týč, Vladimír, a kol. Právo Evropské Unie. Praha: Leges, 2021, s. 24–25.

[3] Prosazování práva EU: často kladené otázky [online]. ec.europa.eu. [5. 3. 2024]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/MEMO_12_12

[4] Za podmínek stanovených v čl. 260 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie může být finanční sankce výjimečně uložena už v řízení o porušení povinnosti; Prosazování práva EU: často kladené otázky [online]. ec.europa.eu. [5. 3. 2024]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/MEMO_12_12

[5] Smolek, Martin. Vymáhací (sankční) řízení. In: Tomášek, Michal, Týč, Vladimír, a kol. Právo Evropské Unie. Praha: Leges, 2021, s. 430.

[6] Konkrétní délku lhůty určuje Komise.

[7] Čl. 258 SFEU.

[8] Výroční zpráva o kontrole uplatňování práva EU za rok 2022 [online]. commission.europa.eu. [5. 3. 2024]. https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure/2022-annual-report-monitoring-application-eu-law_cs

[9] Čl. 260 odst. 2 SFEU.

[10] Čl. 260 odst. 2 SFEU; Smolek, Martin. Vymáhací (sankční) řízení. In: Tomášek, Michal, Týč, Vladimír, a kol. Právo Evropské Unie. Praha: Leges, 2021, s. 430.

[11] Smolek, Martin. Vymáhací (sankční) řízení. In: Tomášek, Michal, Týč, Vladimír, a kol. Právo Evropské Unie. Praha: Leges, 2021, s. 432.

[12] Sdělení Komise (Peněžité sankce v řízeních o nesplnění povinnosti) ze dne 4. 1. 2023, 2023/C 2/01.

[13] Sdělení Komise (Peněžité sankce v řízeních o nesplnění povinnosti) ze dne 4. 1. 2023, 2023/C 2/01.

[14] Smolek, Martin. Vymáhací (sankční) řízení. In: Tomášek, Michal, Týč, Vladimír, a kol. Právo Evropské Unie. Praha: Leges, 2021, s. 432-433.

[15] Čl. 259 SFEU.

[16] Čl. 259 SFEU; Smolek, Martin. Řízení zahájené členským státem. In: Tomášek, Michal, Týč, Vladimír, a kol. Právo Evropské Unie. Praha: Leges, 2021, s. 433.

[17] Smolek, Martin. Řízení zahájené členským státem. In: Tomášek, Michal, Týč, Vladimír, a kol. Právo Evropské Unie. Praha: Leges, 2021, s. 433-434.

[18] Hildt, Laura, Weyland Raphael. Stepping up enforcement: Recommendations for a Commission „Better Compliance“ agenda to ensure the application of EU environmental law [online]. The European Environmental Bureau. 15. 6. 2022. [cit. 1. 3. 2024] https://eeb.org/wp-content/uploads/2022/06/EEB-BirdLife_Stepping-up-Enforcement_Recommendations-for-an-EC-Better-Compliance-Agenda_2022-1.pdf

[19] Rozsudek Soudního dvora ze dne 18. 10. 2018 ve věci C-301/17.

[20] Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 12. 2023 ve věci C-109/22.

[21] Komise se navíc domáhala také náhrady nákladů řízení; rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 12. 2023 ve věci C-109/22.

[22] Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 12. 2023 ve věci C-109/22.

[23] Dle směrnice Rady 1999/31/ES ze dne 26. dubna 1999 o skládkách odpadů, z níž vyplývají porušené povinnosti.

[24] Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 12. 2023 ve věci C-109/22.

[25] Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 12. 2023 ve věci C-109/22.

[26] Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 12. 2023 ve věci C-109/22.

[27] Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 12. 2023 ve věci C-109/22.

[28] Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 12. 2023 ve věci C-109/22.

[29] Viz výše uvedený případ C-109/22 (Komise proti Rumunsku), kdy došlo k vydání „vymáhacího“ rozsudku až po 14 letech od doby, kdy měly být dotčené povinnosti dávno splněny. Nutno podotknout, že vydání tohoto rozsudku se automaticky nerovná splnění dosud porušovaných povinností Rumunska.

[30] Hildt, Laura, Weyland Raphael. Stepping up enforcement: Recommendations for a Commission „Better Compliance“ agenda to ensure the application of EU environmental law [online]. The European Environmental Bureau. 15. 6. 2022. [cit. 1. 3. 2024] https://eeb.org/wp-content/uploads/2022/06/EEB-BirdLife_Stepping-up-Enforcement_Recommendations-for-an-EC-Better-Compliance-Agenda_2022-1.pdf

Vybrali jsme pro vás