Systémová podjatost soudců

V případě delegace (přikázání věci) dojde k odnětí věci soudci, jenž byl určen podle obecných pravidel o místní příslušnosti, a věc se přikáže k projednání jinému soudu na základě zvláštního pravidla.[1] Tato delegace příslušnosti jinému soudu je výjimkou z obecné zásady a je tedy třeba ji vykládat restriktivně.[2]

Přikázání věci je úzce spojeno s místní příslušností soudů, proto vyvstává jen v řízení před krajským soudem.[3] Zákon upravuje dva druhy delegace, a to nutnou (§ 9 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále jen „soudní řád správní“ nebo „s. ř. s.“) a vhodnou (§ 9 odst. 2 s. ř. s.). Delegace nutná přichází na řadu v případech, kdy dojde k vyloučení soudců či celých specializovaných senátů daného soudu z důvodu podjatosti, a tento soud tak nemůže o věci rozhodnout. Delegace vhodná je výjimkou z obecné zásady a lze k ní přistoupit jen v ojedinělých případech, kdy změna příslušného soudu vede z komplexního pohledu k hospodárnějšímu, rychlejšímu či po skutkové stránce spolehlivějšímu a důkladnějšímu posouzení věci.[4]

Přestože je nestrannost soudce zejména subjektivní psychologickou kategorií, je třeba ji vnímat šířeji též v rovině objektivní. Nesmí zde reálně existovat objektivní okolnosti, jež by mohly vést k pochybnostem o tom, zda soudce k věci disponuje určitým, nikoliv nezaujatým vztahem. Samotné vyloučení soudce z projednávání a rozhodování věci lze učinit již tehdy, jestliže je zde pochybnost o jeho nepodjatosti, ta nemusí být tedy skutečně prokázána. Subjektivní hledisko účastníků řízení může sloužit jako podnět ke zkoumání podjatosti, samotné rozhodování však musí být založeno na objektivním posouzení.[5]

Nedávné rozhodnutí rozšířeného senátu NSS

Systémová podjatost není přímo upravena v zákoně, je ale definována judikaturou. To, že se jedná stále o aktuální problematiku aplikační praxe, dokládá i nedávné usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále „NSS”) Nad 8/2019. Dosavadní procesní praxe byla následující. Pokud bylo před správním soudem napadeno rozhodnutí funkcionáře krajského soudu, vedlo to k tomu, že předseda senátu zařazený do specializovaného úseku správního soudnictví, který měl příslušnou žalobu projednávat, podal k NSS návrh na delegaci nutnou podle § 9 odst. 1 soudního řádu správního s poukazem na „automatickou“ podjatost všech soudců správního úseku krajského soudu. Nejen, že zde mnohdy chybělo vyjádření zákonných soudců rozhodujícího senátu ve věci směřující proti rozhodnutí předsedy celého soudu, ale k předložení věci nižší soudy přistupovaly jen na základě premisy, že pokud je napadeno rozhodnutí předsedy nebo místopředsedy jakožto přímého „nadřízeného“, je tu automaticky důvod pochybovat o podjatosti jemu „podřízených“ soudců a věc je tedy nezbytné postoupit soudu jinému.[6]

S tímto paušálním postupem a a priori přijatým závěrem ovšem nesouhlasil osmý senát NSS. Domníval se, že pouhé postavení předsedy jako funkcionáře při výkonu státní správy soudu a s tím související pravomoci nestačí k přijetí závěru o podjatosti všech soudců krajského soudu.[7] Ve své předkládací zprávě rozšířenému senátu k posouzení této problematiky argumentoval zejména tím, že soudci jsou profesionálové, zvyklí rozhodovat na základě relativně objektivních kritérií a dokážou se oprostit od svých subjektivních pocitů, postojů i inklinací. O podjatosti tedy lze podle názoru osmého senátu uvažovat teprve při nadkritické intenzitě vztahu soudce k věci.[8]

Důvodem pro shledání podjatosti musí být intenzivní, konkrétní a osobní vztah soudce buď k věci, k účastníkům či jejich zástupcům. Tím není pouhý vztah kolegiality s ostatními soudci, a i zde je třeba mít na mysli profesionalitu soudce.[9] U vztahu nadřízenosti a podřízenosti dospěl NSS k závěru, že formální pracovní vztah nadřízený – podřízený nestačí izolovaně, sám o sobě, k automatickému vyloučení, pokud zde nejsou další indicie.[10]

Pracovní poměr soudce je upraven zejména zákonem č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, s přiměřeným použitím zákoníku práce. Platové poměry pak upravuje zákon č. 236/1995 Sb., který určuje výši platu, nezávisle na vůli předsedy, jenž nemůže přiznat ani žádnou další nenárokovou složku platu jako jsou odměny. Rovněž nemůže soudcům udělit žádné pokyny, jak mají rozhodovat, neboť ti jsou vázáni pouze zákonem. I přesto, že předseda rozhoduje o rozvrhu práce jednotlivých soudců, na jeho projednání se podílí i soudcovská rada a jako veřejný dokument podléhá i kontrole veřejnosti. Osmý senát dále upozornil, že nerozhoduje ani o kariérním postupu či sestupu soudce nebo zániku jeho funkce. Proto se předkládající senát domnívá, že předseda soudu nedisponuje pravomocemi, kterými by mohlo dojít k ohrožení nestrannosti soudce. Dále nesouhlasí s postupem, kdy s poukazem na systémovou podjatost dojde k vyloučení všech podřízených soudců a přikázání jinému krajskému soudu. Odmítá názor o existenci systémové podjatosti právě z důvodu postavení a pravomocí předsedy soudu vůči soudcům daného soudu.[11]

Osmý senát v závěru ještě dodává, že zákon výslovně požaduje předchozí vyloučení krajských soudců, což ovšem rozhodovací praxe NSS nerespektuje. Činí tento odklon nedůvodný tím, že NSS rozhoduje o návrhu na delegaci nutnou, aniž by nejdříve rozhodl o podjatosti a vyloučení soudců. Zároveň akceptuje chování soudců krajských soudů, jenž se obrací s návrhem na delegaci přímo na NSS, aniž by oznámili důvod své podjatosti předsedovi podle § 8 odst. 3 s. ř. s.[12]

Delegace nutná podle § 9 odst. 1 s. ř. s. je vázaná zákonnou podmínkou[13], což znamená, že v případě jejího naplnění nemá NSS žádný prostor pro vlastní uvážení, zda návrhu na přikázání věci vyhoví. Pro řešení této problematiky existují dva základní přístupy, které jsou z části odlišné, ovšem ve své podstatě komplementární. První požaduje předchozí vyloučení soudců správního úseku krajského soudu v tom rozsahu, že není možné sestavit senát k projednání. Až pak lze věc předložit NSS k projednání. Druhý přístup se pak liší v tom, že vyloučení soudců správního úseku krajského soudu rozhodnutím NSS řeší jako otázku předběžnou v situaci, kdy soudci krajského soudu mají posuzovat činnost funkcionářů téhož krajského soudu.[14]

Rozšířený senát shrnul své vyjádření tak, že k vyslovení vyloučení všech soudců krajského soudu nestačí, že žalovaným správním orgánem je předseda nebo místopředseda daného krajského soudu. To platí i v případech, kdy předseda rozhodoval jako správní orgán, soud je účastníkem řízení nebo osobou zúčastněnou na řízení a podobně. Tyto skutečnosti mohou signalizovat určité riziko, avšak je zapotřebí, aby zde byly další okolnosti, které vyvolají oprávněné pochybnosti o nepodjatosti. Takovou okolností může být skutečnost, že projednávaná věc má objektivně významný dopad na soud jako celek, eventuálně vyvolá nebezpečí subjektivního vztahu k věci u všech soudců, čímž vznikne reálné nebezpečí, že u rozhodujících soudců převáží loajalita k soudu nebo funkcionáři, což ovlivní jejich nestrannost.[15]. „Okolnost vyloučení soudců krajského soudu (§ 8 s. ř. s.) nesmí být zkoumána jako předběžná otázka v rámci vlastního řízení o přikázání věci. Výjimkou jsou případy tzv. systémové podjatosti, v nichž vznikají důvodné pochybnosti o nepodjatosti všech soudců krajského soudu na základě samotné povahy projednávané věci. Ovšem i tam, kde NSS dovodí ‚systémovou‘ podjatost všech soudců, je třeba, aby se samostatným výrokem usnesení vypořádal s otázkou podjatosti soudců krajského soudu a dalším výrokem rozhodl o návrhu na přikázání věci jinému soudu (§ 9 odst. 1 s. ř. s.).“ stojí v rozhodnutí rozšířeného senátu.[16]

K rozhodnutí rozšířeného senátu však uplatnil disentní stanovisko jeho předseda Josef Baxa. Ten ve svém disentu uvedl, že vztah předsedy a dalších soudců má formu závislosti, neboť předseda disponuje prostředky, kterými může jednání soudce ovlivnit, ať už se jedná o přeřazení, možnost zahraničních cest nebo možnost stát se předsedou senátu. Nesouhlasí tak s argumentací osmého senátu, neboť se domnívá, že předseda nástroji k ovlivnění soudců disponuje a může je ovlivnit jak pozitivně, tak negativně nebo na ně vytvořit z vnějšku neviditelný tlak.[17]

Josef Baxa rozhodnutí většiny hodnotí velmi kriticky. Zásadně nesouhlasí s názorem, že by bylo paradoxní, aby přístup k systémové podjatosti soudců byl přísnější než podobné úvahy vyslovené rozšířeným senátem dříve v souvislosti se systémovou podjatostí úředních osob, a to z důvodu, že právní regulace poskytuje soudcům větší právní ochranu proti tlakům při rozhodování.[18] Soudcům zákon svěřil velkou moc, a je tedy na místě mít na ně vysoké nároky, pokud jde o její nestranné uplatňování v konkrétních věcech.[19]

Upozorňuje, že problematika systémové podjatosti má dva aspekty. Vnitřní, jenž se týká chodu a správy daného krajského soudu a jejich vnitřních poměrů. Vnější aspekt pak spočívá v mimořádné hodnotě, což je důvěryhodnost soudnictví, jež stojí na nezávislosti a nestrannosti. Baxa píše: „Ve hře je totiž obecné a tradiční vnímání nestrannosti vyjadřované historicky sentencí nemo iudex in causa sua neboli nikdo nemůže být soudcem ve vlastní věci. Onou ‚vlastní věcí‘ je situace, kdy se soud soudí nebo je souzen u ‚sebe sama‘.“[20] Je třeba si uvědomit, že rozhodující soud musí být za všech okolností nezávislý a nestranný, ale to se neočekává od účastníka řízení, i když je soudem. Naopak není zvláštní, že se bude chovat standardně jako někdo, kdo má zájem na úspěchu ve sporu.[21]

[1] Bod 34, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8 .2019, č. j. Nad 8/2019-68.

[2] Bod 21, nález Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 2672/17.

[3] Bod 34, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2019, č. j. Nad 8/2019-68.

[4] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 04. 2004, č. j. Nad 138/2003-26.

[5] Nález Ústavního soudu ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. I. ÚS 371/04.

[6] Bod 8, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2019, č. j. Nad 8/2019-23.

[7] Tamtéž.

[8] Tamtéž, bod 12.

[9] Tamtéž, bod 14.

[10] Tamtéž, bod 15.

[11] Body 17–22, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2019, č. j. Nad 8/2019-23.

[12] Tamtéž, body 34–35.

[13] Vyloučení všech soudců specializovaných senátů nebo specializovaných samosoudců v rámci soudu, který by měl věc projednat.

[14] Body 49, 51, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2019, č. j. Nad 8/2019-65.

[15] Tamtéž, body 46–47.

[16] Tamtéž, body 54–55.

[17] Tamtéž, bod 39 a bod 20 disentu.

[18] Tamtéž, odlišné stanovisko bod 1.

[19] Tamtéž, bod 7.

[20] Tamtéž, body 13 a 14.

[21] Tamtéž, bod 17.