Kolik stojí jedna tuna spravedlnosti? Emisní povolenky a princip „znečišťovatel platí“

EU ETS byl zaveden směrnicí 2003/87/ES[1] a zásadně reformován směrnicí (EU) 2023/959[2] v návaznosti na klimatické cíle Unie do roku 2030 a balíček „Fit for 55“. Mechanismus systému je založen na principu „cap and trade“: celkový emisní strop je postupně snižován a povolenky jsou obchodovatelné. Emise se tak stávají ekonomickým statkem s tržní cenou.

Za touto konstrukcí se však skrývá širší otázka vztahu mezi environmentální odpovědností, majetkovými právy a zásadou legality.

Transformace principu „znečišťovatel platí“

Princip „znečišťovatel platí“ je zakotven v čl. 191 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.[3] V tradičním pojetí znamená, že původce znečišťování nese náklady její nápravy. Tento koncept byl normativně rozpracován zejména směrnicí 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí.[4]

EU ETS však tento princip posouvá z roviny ex post odpovědnosti do roviny prevence. Znečišťovatel není sankcionován za již způsobenou škodu, ale je povinen nést náklady již za samotnou možnost emitovat skleníkové plyny. Každá tuna CO₂ musí být kryta emisní povolenkou; její absence představuje porušení unijního práva.

Dopady na životní prostředí se tak promítají do cen. Odpovědnost se tím přesouvá z normativní roviny do roviny ekonomické. Otázkou zůstává, zda tento posun zachovává materiální jádro principu „znečišťovatel platí“, nebo se jen mění v nástroj výběru peněz?

Bezplatné přidělování a limity delegované pravomoci

Kontroverzním prvkem systému je bezplatné přidělování povolenek sektorům ohroženým tzv. únikem uhlíku (carbon leakage). Tento institut sleduje legitimní cíl ochrany konkurenceschopnosti unijního průmyslu a prevence přesunu výroby mimo EU. Současně však relativizuje bezvýjimečné uplatnění principu „znečišťovatel platí“.

Právní limity konstrukce systému byly předmětem soudního přezkumu ve spojených věcech C-191/14 a C-192/14 Borealis Polyolefine GmbH a další v. Evropská komise.[5] Soudní dvůr konstatoval, že Komise při stanovení meziodvětvového opravného koeficientu překročila meze zmocnění vyplývající ze směrnice 2003/87/ES. Rozhodnutí zdůrazňuje zásadu svěřených pravomocí (čl. 5 odst. 2 SEU) a potvrzuje, že ani naléhavost klimatické politiky neopravňuje unijní orgány k překročení zákonného rámce.[6]

Klimatická regulace tak podléhá stejným ústavním limitům jako jakákoli jiná oblast výkonu veřejné moci.

Emisní povolenka jako majetková hodnota

Specifickým rysem EU ETS je hybridní povaha emisní povolenky. Ačkoli vzniká na základě veřejnoprávní regulace, je převoditelná a má samostatnou ekonomickou hodnotu.

Soudní dvůr v judikatuře potvrdil, že povolenky představují majetkovou hodnotu, s níž lze nakládat.[7] Z toho vyplývá, že zásahy do již přidělených povolenek mohou spadat pod ochranu čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie a čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.[8]

Klimatická regulace se tak dostává do prostoru ochrany majetkových práv. Musí respektovat zásadu proporcionality, právní jistotu a ochranu legitimního očekávání. EU ETS proto není pouze nástrojem environmentální politiky, ale rovněž testem rovnováhy mezi veřejným zájmem na ochraně klimatu a individuálními majetkovými právy.

Distribuční dimenze klimatických nákladů

Formálním nositelem nákladů systému je provozovatel zařízení. Ekonomická realita však ukazuje, že náklady emisních povolenek jsou často přenášeny do cen energií, stavebních materiálů či potravin. Dochází tak k nepřímé redistribuci klimatických nákladů směrem ke konečným spotřebitelům.

Z právního hlediska nejde o porušení principu „znečišťovatel platí“, nýbrž o důsledek fungování trhu. Přesto vyvstává otázka distribuční spravedlnosti a sociální legitimity klimatické regulace. Pokud jsou náklady klimatické politiky systematicky přenášeny na domácnosti, dochází k faktickému posunu od principu „znečišťovatel platí“ k modelu, v němž podstatnou část nákladů nese spotřebitel.

Tato otázka přesahuje rámec ekonomické efektivity a dotýká se samotného normativního základu environmentální politiky Unie.

Závěr

EU ETS představuje vysoce sofistikovaný mechanismus internalizace environmentálních externalit. Současně je však normativním experimentem, v němž se střetává princip „znečišťovatel platí“, zásada legality, ochrana majetkových práv a požadavek proporcionality.

Moderní environmentální právo se stále více opírá o cenové signály namísto tradičních zákazů. Otázkou zůstává, zda lze klimatickou odpovědnost plně vyjádřit tržní cenou jedné tuny CO₂, aniž by došlo k oslabení normativního jádra environmentálních principů.

Cena emisí není pouze ekonomickou veličinou, ale normativním vyjádřením hodnotového rozhodnutí o rozložení klimatických nákladů ve společnosti. Jde o to, zda cena emisí odpovídá i ceně právní spravedlnosti.

[1] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES, Úř. věst. L 275, 25. 10. 2003, s. 32–46.

[2] Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/959 ze dne 10. května 2023, kterou se mění směrnice 2003/87/ES, pokud jde o přispění letectví k cíli Unie v oblasti snižování emisí a o vhodné provádění globálního tržního opatření, Úř. věst. L 130, 16. 5. 2023, s. 134–202.

[3] Konsolidované znění Smlouvy o fungování Evropské unie, Úř. věst. C 202, 7. 6. 2016, s. 47–200.

[4] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí, Úř. věst. L 143, 30. 4. 2004, s. 56–75.

[5] Rozsudek Soudního dvora ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine GmbH a další v. Evropská komise, C-191/14 a C-192/14, EU:C:2016:311.

[6] Soudní dvůr v tomto rozsudku zrušil původní výpočet tzv. meziodvětvového opravného koeficientu (CSCF) pro období 2013–2020. Komise totiž při jeho stanovení zahrnula do výpočtů i emise z výroby elektřiny, což směrnice o ETS výslovně neumožňovala. Rozsudek je klíčový tím, že nadřazuje dodržování legislativního rámce a dělbu moci nad politickými cíli ochrany klimatu.

[7] Viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 17. října 2013, Billerud Karlsborg AB a Billerud Skärblacka AB, C-203/12, EU:C:2013:664.

[8] Listina základních práv Evropské unie, Úř. věst. C 202, 7. 6. 2016, s. 389–405; Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášena pod č. 209/1992 Sb., ve znění pozdějších protokolů.