Lze střežit hranice a přitom neztratit tvář? Migrační právo EU mezi efektivitou, solidaritou a ochranou základních práv

GEORGE BETTS Vyžeňte odsud cizince. Vysávaj nás, poctivý řemeslníky.

MORE Vyhnat je? Majestát Anglie má // skákat, jak vy si na něj zapískáte? // Představte si ty cizí ubožáky, // jak belhají se všichni do přístavů, // na zádech děti, v rukách zavazadla, // a vy jak králové si sedíte, // když umlčeli jste svým řevem řád, // oděni do vlastního mínění. //

Co jste tím dokázali? Jenom tohle: // Že násilí a drzost zvítězí. //

Že neplatí už žádný řád, a proto // nikdo z vás by se neměl dožít stáří. //

Najdou se tlupy jiných násilníků, // ze stejných důvodů a stejným právem // se na vás vrhnou jako žraloci. // Lidi se budou požírat jak dravci.[1]

1. Východiska unijního migračního práva: terminologický rámec

Pro správné pochopení dopadů nové legislativy[2] a judikatury je nezbytné vymezit základní právní instituty, s nimiž unijní právo operuje. V mediálním diskurzu často dochází k terminologickému zmatení, avšak pro právní analýzu jsou distinkce mezi jednotlivými statusy a procesními nástroji klíčové.

1. Migrant vs. uprchlík: Ačkoliv se v běžné řeči pojmy zaměňují, právo činí zásadní rozdíl v motivaci a povinnostech státu.
   • Migrant je širší sociologický pojem (v právu EU často „státní příslušník třetí země“), který zahrnuje osoby přesouvající se dobrovolně, například za prací či studiem. Stát má suverénní právo rozhodovat o tom, koho a za jakých podmínek na své území vpustí. Migrant může být i příslušník členského státu EU.[3]
   • Uprchlík je osoba, která je k opuštění země donucena vnějšími okolnostmi (pronásledování, válka). V tomto případě mezinárodní právo omezuje suverenitu státu: ten má povinnost takovou osobu nevyhostit a poskytnout jí přístup k azylovému řízení.[4]
2. Mezinárodní ochrana (azyl a doplňková ochrana): Unijní právo (konkrétně kvalifikační směrnice[5]) rozlišuje dvě formy ochrany:
   • Status uprchlíka (azyl): Vychází z Ženevské úmluvy (1951). Je přiznán osobě, která má oprávněné obavy z pronásledování z důvodů rasových, náboženských, národnostních či politických. Jde o individuální perzekuci konkrétní osoby.
   • Doplňková ochrana: Je určena osobám, které nesplňují definici uprchlíka, ale v případě návratu by čelily reálnému nebezpečí „vážné újmy“ (např. trest smrti, mučení nebo ohrožení života v důsledku ozbrojeného konfliktu). Tato kategorie je typická pro válečné uprchlíky, kteří nejsou pronásledováni individuálně, ale prchají před plošným násilím.
3. Zásada non-refoulement: Jde o absolutní zákaz navrácení cizince na území, kde by byl ohrožen jeho život nebo svoboda, případně kde by mu hrozilo nelidské či ponižující zacházení (zakotveno v čl. 33 Ženevské úmluvy a čl. 19 Charty základních práv EU)[6]. Tato zásada je v unijním právu absolutní a nelze ji prolomit ani v případě masového přílivu osob či bezpečnostních rizik, což je ústředním bodem sporů ohledně činnosti agentury Frontex.
4. Koncept bezpečných zemí a nepřípustnost žádosti: Aby státy nemusely věcně zkoumat každou žádost, využívají institut „nepřípustnosti“. Pokud žadatel přichází z bezpečné země, může být jeho žádost zamítnuta ve zrychleném řízení bez zkoumání detailů jeho příběhu. Právo rozlišuje:
   • Bezpečná země původu: Domovský stát žadatele, kde se má za to, že k pronásledování nedochází (např. kandidátské země EU).
   • Bezpečná třetí země: Stát, přes který žadatel pouze tranzitoval a kde mohl požádat o ochranu (např. koncept externalizace do Albánie či Turecka). Právě limity tohoto konceptu jsou předmětem klíčové judikatury SDEU, neboť vyžadují existenci efektivní vazby mezi žadatelem a touto zemí.

2. Dublinský systém: Od logiky k paralýze

Předtím než se ponoříme do analýzy nového Paktu, je nezbytné pochopit systém, který mu předcházel a jehož nedostatky si vynutily reformu. Tzv. Dublinský systém (naposledy upravený nařízením Dublin III[7]) byl po desetiletí základním kamenem určování příslušnosti v EU. V tomto systému platilo, že odpovědnost za vyřízení žádosti o azyl nese ten členský stát, přes jehož vnější hranici žadatel poprvé vstoupil na území EU (nebo který mu udělil vízum).

Systém měl zabránit dvěma extrémům:[8]

• Asylum shopping – situaci, kdy si migrant vybírá zemi s nejlepšími podmínkami a podává více žádostí v různých státech.
• Refugees in orbit – situaci, kdy si státy žadatele přehazují a nikdo nechce převzít odpovědnost.

Proč systém selhal? Systém fungoval v dobách nízkých počtů příchozích. Při krizích se však ukázalo, že „geografie je osudem“. Státy na vnější hranici (Řecko, Itálie, Španělsko) byly administrativně i kapacitně zahlceny, zatímco vnitrozemské státy byly chráněny svou polohou. To vedlo k faktickému zhroucení vzájemné důvěry, kdy hraniční státy přestaly příchozí registrovat do systému Eurodac a umožnily jim tichý průchod dále do Evropy (tzv. wave-through politika).[9]

Právě tuto strukturální nespravedlnost a nefunkčnost má za cíl opravit nový Pakt o migraci a azylu.

3. Pakt o migraci a azylu: Nová architektura systému

Rada EU přijala Pakt o migraci a azylu dne 14. května 2024[10] a jeho plná účinnost nastupuje v červnu 2026. Tento komplexní soubor pravidel si klade za cíl nejen snížit zátěž zemí v první linii, ale také omezit druhotný pohyb migrantů po Evropě a zavést jednotný, spravedlivější rámec pro registraci.[11] Legislativní balík není jen drobnou úpravou, ale kompletním „přepsáním pravidel hry“:

• Povinný screening a biometrická identifikace – Jednotná pravidla pro identifikaci osob na vnějších hranicích nyní zahrnují povinné bezpečnostní prověrky, kontrolu zdravotního stavu a registraci v databázi Eurodac v mnohem širším rozsahu. Tento proces využívá tzv. „právní fikci nevstupu“ (fiction of non-entry), kdy se osoba fyzicky se nacházející na území EU po dobu screeningu právně považuje za osobu, která na území dosud nevstoupila, což usnadňuje případné odmítnutí.[12]
• Rychlé hraniční procedury (Border Procedures) – Cílem je zrychlit rozhodování o žadatelích s nízkou statistickou šancí na získání ochrany (typicky osoby přicházející ze zemí s mírou uznávání žádostí pod 20 %). Tyto procedury musí být ukončeny ve velmi krátkých lhůtách (zpravidla do 12 týdnů) přímo na hranici či v tranzitních zónách.
• Mechanismus povinné solidarity a „roční rezervoár solidarity“ – Pakt nahrazuje nefunkční dublinský status quo flexibilnějším modelem. V prosinci 2025 dosáhla Rada klíčové politické dohody o zřízení ročního rezervoáru solidarity na rok 2026.[13] Tento nástroj má poskytovat cílenou podporu státům vystaveným migračnímu tlaku. Členské státy si mohou vybrat formu pomoci – od fyzických relokací žadatelů přes finanční příspěvky (cca 20 000 EUR za odmítnutou osobu) až po technickou asistenci.

Implementace Paktu je úzce spjata s ochranou schengenského prostoru. Na neformálním zasedání ministrů spravedlnosti a vnitra v Nikósii (22. ledna 2026) byla zdůrazněna nutnost „kompenzačních nástrojů“ pro prevenci sekundárních pohybů, které zůstávají sdílenou výzvou pro všechny členské státy. Kyperské předsednictví v této souvislosti akcentovalo roli národních bezpečnostních opatření, vzájemné důvěry a nových informačních systémů EU.[14]

4. Limity externalizace a koncept bezpečných zemí

Jedním z nejkontroverznějších témat roku 2025 byla snaha o zefektivnění návratové politiky skrze úpravu konceptu bezpečných zemí. Vyjednavači Rady a Evropského parlamentu dosáhli 18. prosince 2025 předběžné dohody, která reviduje pojem bezpečné třetí země a zavádí historicky první celounijní seznam bezpečných zemí původu.[15] Tento seznam má státům umožnit rychlejší zamítání žádostí jako nepřípustných.

Politická praxe však v roce 2026 hledá cesty i nad rámec tohoto seznamu (viz diskuse o Sýrii a Afghánistánu v Nikósii[16]). Tato ambice však naráží na mantinely stanovené klíčovými rozsudky SDEU ve spojených věcech C-758/24 a C-759/24 Komise v. Itálie ze srpna 2025, které zkoumaly limity externalizace:

1. Individuální kontrola versus paušální seznamy: SDEU zdůraznil, že stát nemůže automaticky označit zemi za „bezpečnou“ pouze na základě zařazení na seznam. Každý žadatel musí mít právo vyvrátit domněnku bezpečnosti a uvést konkrétní důvody, proč daná země není bezpečná právě pro něj.[17]
2. Koncepce nedělitelnosti bezpečí: SDEU rozhodl, že země je buď bezpečná jako celek pro celou svou populaci, nebo není bezpečná vůbec. Tím fakticky zpochybnil praxi označování zemí za „částečně bezpečné“ (např. bezpečné jen v určitých regionech), což komplikuje snahy o návraty do nestabilních oblastí.
3. Zajištění efektivní soudní ochrany: I při aplikaci konceptu bezpečné třetí země musí mít žadatelé reálný přístup k nezávislému soudu přímo v místě řízení.

5. Posílení práv zranitelných osob a nová odpovědnost Frontexu

Další významnou linii v roce 2025 představuje rozsudek C-406/22 MV ČR, který se zaměřil na procesní práva. Soud konstatoval, že rovnost v azylovém řízení vyžaduje aktivní zohlednění specifických potřeb.[18] Státy mají přísnější povinnost identifikovat osoby se speciálními potřebami (nezletilí bez doprovodu, oběti traumatu) již ve fázi screeningu a vyjmout je z rychlých hraničních procedur, pokud by pro ně nebyly vhodné.

V prosinci 2025 padlo přelomové rozhodnutí Hamoudi – Frontex, kdy agentura Frontex nese přímou právní spoluzodpovědnost za dodržování principu non-refoulement. Agentura již nemůže přehlížet pochybení národních pohraničních stráží, pokud jsou její důstojníci přítomni, a může být žalována o náhradu škody.[19]

6. Implikace pro Českou republiku: Výzvy na východní hranici a v justici

Ačkoliv Česká republika neleží na vnější (mořské ani suchozemské) hranici EU, dynamika nového práva se jí dotýká skrze sekundární migraci a geopolitické napětí na východě.

V kontextu hybridních hrozeb (např. na evropských hranicích s Běloruskem či Ruskem) je pravděpodobné (na základě zkušeností z „covidové doby“), že bude ČR pod tlakem využívat zejména institut výjimečného stavu. Judikatura SDEU však varuje, že ani „instrumentalizace“ neopravňuje k úplnému pozastavení azylového práva.

Rozhodnutí SDEU potvrzují, že Charta základních práv EU je přímo aplikovatelným pramenem práva. NSS bude hrát klíčovou roli v tom, aby české soudy nižších stupňů neakceptovaly formalistické závěry správních orgánů bez dostatečného individuálního posouzení.[20] S novým celounijním seznamem bezpečných zemí sice odpadá část administrativy, ale o to větší důraz musí být kladen na individuální námitky a prokazování, že země původu skutečně splňuje standardy „bezpečnosti“ definované Soudním dvorem.[21]

Quis autem custodiet ipsos custodes?[22]

Pakt o migraci a azylu sice vložil do rukou „strážců“ – tedy pohraničních orgánů, ministerstev vnitra a agentury Frontex – bezprecedentně silné nástroje pro koordinaci a krizové řízení, avšak judikatura SDEU z let 2024 a 2025 pasovala soudní moc vnitrostátní i nadstátní do role nezbytného dozorce nad těmito strážci.

Migrační právo již není jen technickým souborem administrativních pravidel, ale stalo se centrálním bodem ústavního diskursu o povaze samotné Evropské unie. Soudní dvůr jasně deklaroval, že efektivita správy hranic nesmí být vykoupena rezignací na právní stát. Cesta k funkční migrační politice tak nevede skrze právní zkratky a obcházení pravidel, ale skrze budování robustního systému, který zvládne nápor, aniž by popřel hodnoty, na nichž Unie stojí. Odpověď na otázku, kdo ohlídá strážce, je tedy zřejmá: jsou to nezávislé soudy, vyzbrojené přímo aplikovatelnou Chartou základních práv.

[1] SHAKESPEARE, William. Sir Thomas More (Akt II, scéna 3). In: SHAKESPEARE, William. Dílo. Překlad Martin Hilský. 3. vydání. Praha: Academia, 2023. ISBN 978-80-200-3359-8.
Jde o dramatikovu reakci na protiimigrantské nepokoje v Londýně (tzv. Evil May Day 1517), která je pro svou obhajobu humanity a právního státu považována za jeden z nejsilnějších politických textů alžbětinské doby.

[2] SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ o novém paktu o migraci a azylu, COM/2020/609 final

[3] https://www.clovekvtisni.cz/migracni-terminologie-4588gp

Dále také rozšířená definice „international migrant“ v https://unstats.un.org/unsd/publication/seriesm/seriesm_58rev1e.pdf - bod 32

[4] Úmluva o právním postavení uprchlíků (1951) a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků (1967).

[5] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany (přepracované znění).

[6] Srov. Čl. 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků; Čl. 19 odst. 2 Charty základních práv Evropské unie (2012/C 326/02).

[7] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu (tzv. Dublin III).

[8] SABBATI, Giulio, POPTCHEVA, Eva-Maria a SALIBA, Susan. Asylum in the EU: Facts and Figures [online]. Brusel: European Parliament, 2015 [cit. 3. 3. 2026], s. 3.

[9] EVROPSKÁ KOMISE. Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě a Radě: První zpráva o relokaci a znovuusídlování [online]. COM(2016) 165 final, vydáno 16. 3. 2016, s. 2 [cit. 3. 3. 2026]. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX:52016DC0165

[10] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1351 o řízení azylu a migrace a o změně nařízení (EU) 2021/1147 a (EU) 2021/1060 a zrušení nařízení (EU) č. 604/2013. Úř. věst. L, 2024/1351, 22. 5. 2024.

[11] Na základě principu solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti, jak je zakotven v čl. 6 Nařízení 2024/1351 či zásad v Kapitole I tohoto nařízení.

[12] Srov. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1356, kterým se zavádí screening státních příslušníků třetích zemí na vnějších hranicích.

[13] Council of the EU, Press Release: "Council agrees on the Solidarity Pool mechanism for 2026", Brussels, 15 December 2025.

[14] Informal Meeting of Justice and Home Affairs Ministers, Nicosia, 22 January 2026: Presidency Conclusions on External Dimension and Schengen.

[15] Provisional Agreement between the Council and the European Parliament on the Regulation establishing an EU common list of safe countries of origin for the purposes of Directive 2013/32/EU, 18 December 2025.

[16] https://home-affairs.ec.europa.eu/news/informal-justice-and-home-affairs-council-meeting-nicosia-2026-01-29_en

[17] Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 20. srpna 2025, Komise v. Itálie a další (spojené věci C-758/24 a C-759/24), ECLI:EU:C:2025:591

[18] Rozsudek Soudního dvora (prvního senátu) ze dne 4. října 2024, CV v. Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky (C-406/22), ECLI:EU:C:2024:842.

[19] Rozsudek Soudního dvora ze dne 18. prosince 2025, ve věci odpovědnosti Agentury pro Evropskou pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) za ochranu základních práv., C-136/24 P, ECLI:EU:C:2025:977

[20] Viz judikaturu správního soudnictví reflektující přímý účinek Charty, např. v návaznosti na rozsudek SDEU ve věci Országos Idegenrendeszeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU a C-925/19 PPU).

[21] Informace ve zprávách od azylových orgánů musí skutečně dokládat, že země splňuje bezpečnostní kritéria. "Pilotní" rozsudky českých soudů kritizovaly tyto „reporty“ pro jejich stručnost (pouze 2 strany) a za to, že obsahovaly informace, které bezpečnost daných zemí spíše vyvracely.
In: Michková, K. Judicial Review of Safe Countries of Origin Designations in Czechia. Časopis pro právní vědu a praxi. 2025, roč. 32, č. 4, s. 565. Dostupné z: https://journals.muni.cz/cpvp/article/view/38762

[22] latinská fráze ze sbírky Satiry (Satira VI, verše 347–348), díla římského básníka Juvenala z 1.–2. století – Kdo ale bude střežit samotné strážce?