Regulace platových poměrů českých soudců pohledem štrasburského soudu

Materiální zabezpečení soudců

Materiální zabezpečení soudců je složkou jednoho ze základních stavebních kamenů demokratického právního státu – nezávislosti soudců a soudnictví jako celku. Podle Ústavního soudu nelze kategoricky tvrdit, že soudci mají apriorní právo na takové materiální zabezpečení, které nemůže být legislativní formou žádným způsobem a za žádných okolností změněno.[1]

Zákonné zásahy do odměňování soudců jsou tak oprávněni provádět různí aktéři, a to jak zvenčí, tak zevnitř justice. Klíčovými externími činiteli jsou orgány moci zákonodárné a moci výkonné. Přijetím zákonného či podzákonného právního předpisu jsou oprávněni regulovat výši a způsob výpočtu platu soudců.[2] Do odměňování jednotlivých soudců mohou na druhou stranu zasahovat pouze interní justiční orgány, především kárné senáty Nejvyššího správního soudu.[3]

Regulace odměňování zvenčí je více problematická, jelikož dochází k bezprostřední intervenci do jedné ze základních záruk principu nezávislosti soudců. Proto lze považovat zásah do hmotného zabezpečení soudců za oprávněný pouze za zcela výjimečných okolností (např. když se stát ocitne ve špatné finanční situaci). I za těchto okolností je však třeba vzít v úvahu odlišné postavení soudců ve srovnání s představiteli moci výkonné a zákonodárné. Z tohoto důvodu se stala zákonná úprava stanovující pravidla pro odměňování soudců předmětem přezkumu Ústavního soudu a nedávno také ESLP.

Dotčená právní úprava a její změny

Pro správné uchopení podstaty sporu v rozsudku ESLP ze dne 22. 6. 2023 ve věci Kubát a ostatní proti České republice, č. 61721/19 a 5 dalších, je nezbytné nejdříve nastínit legislativní změny týkající se regulace platů státních zaměstnanců a jejich konkrétní důsledky na snížení platů soudců v letech 2011 až 2014.

Základním právním předpisem regulujícím odměňování státních zaměstnanců je zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu („zákon o platu“). Zákon o platu se mimo soudce aplikuje také na členy Parlamentu ČR, členy vlády a prezidenta republiky.

Ustanovení § 3 odst. 3 zákona o platu (ve znění účinném od 1. 1. 2004 do 31. 12. 2010) upravovalo platovou základnu soudců, jež by měla být trojnásobkem průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok.

Od počátku roku 2011 se však násobek pro výpočet platové základny soudců (uvedený v § 3 odst. 3 zákona o platu) snížil ze 3 na 2,5. V rámci této novelizace došlo také k přijetí nového ustanovení § 3b, jehož první odstavec určil platovou základnu soudců pevnou částkou 54 005 Kč a následně druhý odstavec stanovil platový základ na rok 2012 ve výši 56 849 Kč.

Zásahy Ústavního soudu do legislativních změn

Ústavní soud následně nálezem ze dne 3. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 33/11, zrušil § 3b odst. 2 zákona o platu a současně zrušil násobek 2,5 upravený v § 3 odst. 3 téhož zákona, a to ke dni 31. 12. 2012. V týž den vstoupila v platnost novelizace v podobě zákona č. 11/2013 Sb. nahrazujícího původní znění § 3 odst. 3 zákona o platu. Nově byl tak násobek stanoven na 2,75, namísto původních 3.

Ústavní soud rovněž s okamžitou platností zrušil ustanovení, které pro roky 2012 až 2014 stanovilo výši platové základny soudce pevnou částkou, čímž měly být platy soudců zmrazeny.[4]

Jak již bylo uvedeno výše, koeficient výpočtu platu byl v té době stanoven na hodnotu 2,75. Ústavní soud nicméně nálezem ze dne 10. 7. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 28/13, zrušil i tento koeficient, a to ke dni 1. 1. 2015. Poznamenal, že snížení tohoto násobku ze 3 na 2,75 nebylo založeno na žádné analýze, která by umožnila dospět k závěru, že takový zásah by byl přiměřený a respektoval by meze materiálního zabezpečení soudců. Následně byl v zákoně o platu (§ 3 odst. 3) opětovně obnoven koeficient 3.

V únoru 2015 dosáhli zástupci vlády a zástupci soudců dohody. Stát se v ní zavázal vyplatit soudcům rozdíl mezi skutečně vyplacenými platy v letech 2012 až 2014 a částkou, kterou by obdrželi, pokud by byl použit správný výpočet platové základny (tedy násobek 3).[5] Soudci, kteří tuto dohodu přijali, se tak vzdali všech ostatních platových nároků vůči státu za období 2011–2014. Nakonec k ní přistoupilo přibližně 96 % soudců, stěžovatelé však nikoliv. Celkově bylo uzavřeno 3 270 dohod. Stát tak na dorovnání zmrazených platů včetně odvodů a dalších položek vynaložil přes 825 milionů korun.[6]

Předcházející řízení před vnitrostátními soudy

Někteří soudci nepřistoupili na dohody o narovnání v souvislosti se svými platovými nároky za období 2011 až 2014 a postupně se obraceli na civilní soudy. Stěžovatelé žalovali stát o vyplacení rozdílu v jejich platech ve srovnání s tím, co by obdrželi, kdyby byl použit původní koeficient 3 (namísto v té době aktuálního koeficientu 2,5) pro výpočet platové základny.

Jejich žaloby byly nicméně zamítnuty s ohledem na plenární nálezy Ústavního soudu (zejména nálezy sp. zn. Pl. ÚS 28/13 a sp. zn. Pl. ÚS 20/15), které retroaktivní aplikaci předpisů stanovujících platy soudců nepřipouštěly. Podle dřívější judikatury Ústavního soudu měly totiž zrušující nálezy účinky ex nunc – ke zrušení právního předpisu tedy došlo až okamžikem vykonatelnosti nálezu. Zásadní argumenty Ústavního soudu vyjádřené v těchto klíčových nálezech budou detailněji rozvedeny níže.

Stěžovatelé následně podali proti rozhodnutím vydaným v předešlých řízeních ústavní stížnosti, jež Ústavní soud odmítl jako zjevně neopodstatněné. Ústavní soud ve všech odmítavých rozhodnutích odkazoval na závěry učiněné ve své dřívější judikatuře a neshledal důvod se v projednávaných věcech od vyjádřených zásad odchýlit.

Shrnutí dřívější judikatury Ústavního soudu k platům soudců

Jak bylo nastíněno výše, Ústavní soud se otázkou regulace platů soudců ve své rozhodovací praxi zabýval již mnohokrát. V jednom z prvních případů z roku 1999 rozhodoval o návrhu Obvodního soudu pro Prahu 4 na zrušení zákona č. 268/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry („zákon č. 268/1998“). Ústavní soud nálezem ze dne 15. 9. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 13/99, vyhověl návrhu na zrušení slova „soudcům“[7] původně uvedeného v § 1 zákona č. 268/1998 Sb. Ve zbytku návrh na zrušení tohoto zákona zamítl.

Jednou z hlavních otázek posuzovaných Ústavním soudem bylo, zda napadený zákon je či není v rozporu s principem soudcovské nezávislosti zakotveným v čl. 82 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud dospěl k závěru, že napadený zákon představuje „průlom do ´nezadatelnosti´ práva soudců na nekrácení jim poskytovaných náhrad a více méně je tím kategorizuje jako ´státní úředníky´“. Ústavní soud ho proto shledal rozporným s čl. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

O rok později směřoval k Ústavnímu soudu první ze série návrhů podaných Městským soudem v Brně (viz tabulka č. 1). Ústavní soud nejprve nálezem ze dne 3. 7. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 18/99, zamítl návrh na zrušení části zákona o odejmutí čtrnáctého platu soudcům za léta 1999 a 2000. Ve stejný den rovněž zamítl návrh Okresního soudu v Hradci Králové na zrušení zákona o odejmutí čtrnáctého platu za rok 1997 představitelům státní moci a soudcům (nález ze dne 3. 7. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 16/00). Plenární nálezy včetně výsledku řízení v dalších věcech týkajících se platů soudců jsou přehledně uvedeny v tabulce níže.

Zásadní teze vyjádřené Ústavním soudem

S ohledem na zaměření tohoto článku primárně na rozsudek ESLP není relevantní zabývat se rozborem jednotlivých nálezů do hloubky. Důležité je poznamenat, že Ústavní soud vztáhl ústavní ochranu soudcovské nezávislosti také na odměňování soudců a posléze formuloval tři zobecňující teze, jež shrnují dotčenou judikaturu:

1) posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti,

2) ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,

3) zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců,[8] příp. není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na moc soudní.[9]

Podle Ústavního soudu je princip nezávislosti soudců podmíněn jejich morální integritou a odbornou úrovní a rovněž jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Ústavní soud poukázal také na čl. 6. 1. Evropské charty o statusu soudce přijaté účastníky multilaterálního setkání organizovaného Radou Evropy ve dnech 8. až 10. 7. 1998, podle které mají soudci nárok na plat, jehož výše má zaručovat ochranu před tlakem směřujícím k ovlivnění jejich rozhodování. Důležitým důvodem podřazení zákazu svévolného zásahu do platových poměrů soudců je také eliminace nátlaku ze strany moci zákonodárné (výkonné) na rozhodování soudců.[10]

Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 11/02, dále poznamenal, že „platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení například proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou.“ Jsou to zásady, které Ústavní soud postupně nastolil pro možné budoucí legislativní změny.

Jednou z důležitých proměnných, jež vedla Ústavní soud k výše uvedeným závěrům a zejména k rozhodnutí přiznat svým rozhodnutím účinky pro futuro, je skutečnost, že zpětné doplacení rozdílu by potenciálně představovalo významný a nepředvídatelný zásah do státního rozpočtu. Tento aspekt je rovněž velmi významný pro rozsudek ESLP, jelikož se vzniklých platových nároků nebylo (není) možné zpětně domáhat.

Řízení před Evropským soudem pro lidská práva

Soudce Ondřej Kubát podal v roce 2019 stížnost k ESLP. Následně se k němu v roce 2020 připojilo dalších pět českých soudkyň a soudců. Podanými stížnostmi se ESLP podle článku 42 odst. 1 Jednacího řádu Soudu zabýval společně. Na úvod je dobré poznamenat, že ESLP ve svém rozsudku ve věci Kubát a ostatní proti České republice vycházel zejména ze závěrů vyjádřených v nálezech Ústavního soudu, vydaných od roku 2011 (viz Tabulka 2).

K porušení článku 6 Úmluvy

Stěžovatelé v prvé řadě namítali porušení čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod („Úmluva“), a to ze tří důvodů: 1) nezohlednění jejich argumentů a navržených důkazů, 2) nekonzistentnost rozhodnutí vnitrostátních soudů a 3) odepření materiální spravedlnosti.

ESLP na úvod připomněl, že výklad vnitrostátních právních předpisů přísluší především vnitrostátním soudům. Jeho úkolem je zejména ověřit slučitelnost výkladu s Úmluvou. Stejně tak není v zásadě oprávněn porovnávat rozhodnutí vnitrostátních soudů, jelikož musí respektovat jejich nezávislost (viz rozsudek ESLP ve věci Nejdet Şahin a Perihan Şahin proti Turecku, č. 13279/05, body 49–50).

Otázku, zda vnitrostátní soudy dostály své povinnosti rozhodnutí dostatečně odůvodnit ve smyslu čl. 6 Úmluvy, lze posoudit pouze s ohledem na okolnosti daného případu. ESLP okrajově poznamenal, že, s ohledem na zvláštní roli Ústavního soudu jako poslední instance ochrany základních práv, by mělo být soudní řízení formálnější (rozsudek ESLP ve věci Arribas Antón proti Španělsku, č. 16563/11, bod 50).

ESLP uvedl, že rozhodnutí přijatá v individuálních věcech stěžovatelů navazovala na plenární nálezy Ústavního soudu (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 28/13 a sp. zn. Pl. ÚS 20/15), které se zabývaly nároky na zpětné doplacení rozdílu mezi platy soudců. ESLP uvedl, že v řízení se stěžovateli nebyl zaujat žádný přístup odchylující se od praxe Ústavního soudu a nedošlo ani ke změně judikatury.

Ústavní soud objasnil důvody vedoucí k použití obecného pravidla vnitrostátního ústavního práva, tedy že rozhodnutí prohlašující právní předpisy za protiústavní nemají zpětný účinek. ESLP se tudíž nedomníval, že by zamítavá rozhodnutí vnitrostátních soudů byla nedostatečně odůvodněna nebo že by občanskoprávní řízení ve věcech stěžovatelů bylo jinak nespravedlivé. Nedošlo tedy k porušení článku 6 odst. 1 Úmluvy.

K porušení článku 1 Protokolu č. 1 Úmluvy

Stěžovatelé u ESLP následně namítali porušení práva na ochranu vlastnictví, zakotveného v čl. 1 Protokolu č. 1 Úmluvy. Tvrdili, že jejich legitimní očekávání, že jim budou vypláceny platy v nesnížené výši, se zakládalo na i) jediné ústavně konformní právní úpravě, která stanovila, že při výpočtu platů soudců se použije koeficient 3, ii) judikatuře Ústavního soudu, který opakovaně prohlásil všechny pokusy zákonodárce o snížení tohoto koeficientu za rozporné s Ústavou, a iii) minulém postupu státu, který – po vydání nálezů sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a Pl. ÚS 33/11 – dobrovolně a zpětně vyplatil soudcům dlužné částky. Částku, představující nevyplacenou odměnu, stěžovatelé považovali za svůj „majetek“, spadající pod ochranu článku 1 Protokolu č. 1.

Prvním a nejdůležitějším požadavkem čl. 1 Protokolu č. 1 je, aby jakýkoli zásah orgánu veřejné moci do pokojného užívání vlastnictví byl zákonný a sledoval legitimní cíl – „veřejný zájem“. Jakýkoli zásah musí být rovněž rozumně přiměřený realizovanému cíli. Jinými slovy, musí být nalezena spravedlivá rovnováha mezi požadavky obecného zájmu společnosti a požadavky na ochranu základních práv jednotlivce. K tomu nedojde, pokud dotčená osoba musí nést individuální a nadměrnou zátěž.

K projednávanému případu ESLP poznamenává, že snížení platů žalobců původně vyplývalo z legislativních změn, které stanovily snížení násobku (ze 3 na 2,5 a později na 2,75) spojujícího základní plat soudců s průměrným platem v nekomerčním sektoru. Námitky stěžovatelů nicméně souvisely zejména s rozhodnutím Ústavního soudu přiznat zrušujícím nálezům sp. zn. Pl. ÚS 33/11 a Pl. ÚS 28/13 účinky pro futuro.

V důsledku toho, jak bylo již výše v textu naznačeno, nemohli stěžovatelé (a soudci obecně) získat zpět rozdíl ve svých platech za období 2011–2014, dokud nebyl v roce 2015 obnoven výpočet platu s násobkem 3. Vzhledem k těmto okolnostem ESLP konstatoval, že se zásah netýkal přímo právní úpravy, která snížila (až do jejího zrušení) platy soudců, ale rozhodnutí Ústavního soudu nepřiznat svým zrušujícím nálezům zpětnou účinnost.

Vzhledem ke konkrétním okolnostem projednávané věci se ESLP domníval, že zásah, který byl předmětem stížnosti, bylo třeba zkoumat podle obecného pravidla ochrany majetku. ESLP konstatoval, že rozhodnutí přisoudit napadeným nálezům účinky ex nunc / pro futuro bylo v souladu s předchozí praxí a českou ústavněprávní tradicí.

Ústavní soud se domníval, že požadovaná zpětná úhrada platů by představovala významný a nepředvídatelný zásah do státního rozpočtu v období vážné hospodářské krize. Výkonná a zákonodárná moc navíc platy soudců trvale považovala za příliš vysoké. Právě tyto úvahy Ústavní soud zohlednil při svém rozhodnutí přiznat předmětným zrušujícím nálezům účinky ex nunc/pro futuro. Legitimním cílem zásahu do práv stěžovatelů bylo právě zohlednění hospodářských a sociálních otázek v obecném zájmu.

ESLP tak neshledal dostatečný základ pro to, aby považoval posouzení Ústavního soudu za svévolné nebo zjevně nesprávné. Nic nenasvědčovalo tomu, že by napadené opatření ohrozilo schopnost soudců (včetně stěžovatelů) vykonávat svou soudcovskou funkci nezávisle a nestranně.

Co však ESLP považoval za znepokojivé, je dlouhodobý postup českého zákonodárce v otázce platů soudců. Vědomě totiž jednal protiústavně a překračoval hranice, které byly stanoveny ustálenou judikaturou Ústavního soudu. Nicméně vzhledem k tomu, že Ústavní soud jednal na ochranu oprávněných zájmů, byl zásah do majetkových zájmů stěžovatelů přiměřený.

Nakonec ESLP odmítl jako zjevně neopodstatněnou námitku týkající se porušení zákazu diskriminace podle čl. 14 Úmluvy ve spojení s čl. 1 Protokolu č. 1 Úmluvy. Stěžovatelé totiž neprokázali, že by se nacházeli v analogické nebo relevantně podobné situaci jako státní zaměstnanci zastávající vedoucí funkce na ministerstvech či soudci, jež od státu již dosáhli vyrovnání. Stav, ve kterém se stěžovatelé nacházeli, ESLP nepovažoval za diskriminační.

V projednávaném případu Kubát a ostatní proti České republice ESLP dospěl k závěru, že snížením platů českých soudců nedošlo k porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 6 Úmluvy, ani práva na ochranu vlastnictví podle čl. 1 Protokolu č. 1 Úmluvy.

Závěr

Otázka materiálního zabezpečení soudců je nadmíru citlivá a pro správné fungování soudnictví velice důležitá. Ústavnímu soudu se podařilo v průběhu několika let vytyčit hranice a s tím související základní teze, které musí zákonodárná a výkonná moc dodržovat. Z ekonomického hlediska je pochopitelné, že výše zmíněné dvě složky státní moci se podílejí na sestavování státního rozpočtu a mají tudíž pravomoc do platů státních zaměstnanců, včetně soudců, zasahovat. Omezení, která Ústavní soud nastolil, jsou brzdou v situaci, kdy by mělo opět dojít k zmrazení platů soudců. Jak uvedl i Ústavní soud, zásadní je proporcionalita mezi veřejným zájmem státu a společnosti a často převažujícím principem nezávislého fungování soudnictví. ESLP nicméně jednoznačně potvrdil praxi Ústavního soudu a neshledal situaci šesti soudců, kteří na narovnání se státem nepřistoupili a rozhodli se vzít osud svých platů do vlastních rukou, rozpornou s Úmluvou.

Úvodní foto: (Ne)závislost justice na penězích. Foto: Golden Lady Justice, Manu H, Flickr, CC BY 2.0
České koruny. Foto: Czech money, pxhere.com, CC0

[1] Nález Ústavního soudu ze dne 3. 7. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 18/99 (N 104/19 SbNU 3).

[2] BLISA, Adam. Odměňování soudců jako součást soudcovské nezávislosti. Časopis pro právní vědu a praxi, 2016, č. 3, s. 396.

[3] GEE, Graham, HAZELL, Robert, MALLESON, Kate a O'BRIEN, Patrick. The politics of judicial independence in the UK's changing constitution. Cambridge: Cambridge University Press, 2015, s. 13.

[4] MLÍKOVSKÝ, Pavel. Platy soudců. Právník. 2013, roč. 103, č. 6, s. 618.

[5] Viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 12. 2014 sp. zn. 21 Cdo 1440/2014. Nejvyšší soud rozhodl, že stát je povinen zaplatit soudkyni (žalobkyni) platový rozdíl za období 2011–2012. Přiznal tak soudcům nárok na dorovnání platů za období dvou let, během nichž jim byly vládou premiéra Petra Nečase zmrazeny.

[6] Soudci nemají nárok na dorovnání platů z doby krize, rozhodl Ústavní soud. iDnes.cz [online]. 2016, 9. 8. 2016 [cit. 2023-09-21]. Dostupné z: https://www.idnes.cz/zpravy/domaci/ustavni-soud-platy-soudcu.A160809_113210_domaci_mav

[7] Pod tímto slovem bylo nutné vnímat toliko soudce okresních, krajských a vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu. Samotní ústavní soudci byli podle poznámky 1 ustanovení § 1 zákona č. 268/1998 Sb. zařazeni do kategorie “představitelů státní moci a některých státních orgánů,“ a to především z důvodu zařazení ÚS mimo soustavu obecných soudů.

[8] Viz doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994.

[9] Nález Ústavního soudu ze dne 2. 8. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 16/11 (N 135/62 SbNU 99).

[10] Nález Ústavního soudu ze dne 3. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 33/11 (N 95/65 SbNU 259).

Vybrali jsme pro vás