Přinese připravovaná novela zákona o státním zastupitelství nezávislost na politické moci?

Připravované změny a vývoj novely

Jedním z hlavních motivů pro změnu zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, mělo být zavedení funkčního období pro vedoucí státní zastupitele, ale také úprava pozice nejvyššího státního zástupce. To vychází především z dlouholetých obav a nutnosti zajištění jeho nezávislosti na Ministerstvu spravedlnosti, potažmo vládě. V současné situaci vládě po návrhu ministra spravedlnosti nic nebrání v odvolání nejvyššího státního zástupce.

Požadované změny zákona

Pokud by došlo k naplnění požadavků odborné veřejnosti, pak by byl zavedený mandát pro vedoucí státní zástupce ve formě přesně stanoveného funkčního období, obdobně jako tomu je u vedení soudů. Funkci nejvyššího státního zástupce by nebylo možné opakovat.

Kromě toho by změna zákona měla přinést u funkce nejvyššího státního zástupce i povinnou praxi 10 let na pozici státního zástupce nebo veřejného žalobce u mezinárodního soudu, advokáta či soudce Ústavního soudu. Tento bod může být podle odborníků problematický, jelikož pro hladkou funkci a plnění úkonů nejvyššího státního zástupce je vhodné mít zkušenosti s výkonem praxe na státním zastupitelství.

Nejdůležitější a nejočekávanější změnou v připravovaném návrhu mělo být především omezení politického vlivu na úřad nejvyššího státního zástupce . Tedy vypuštění možnosti vlády kdykoli nejvyššího státního zástupce na návrh ministra spravedlnosti odvolat. Tento bod byl mnohokrát kritizován a velmi často také opomíjen ze strany zákonodárců.

Jak se připravoval návrh? Zdlouhavá cesta k novele

Snahy o změnu zákona započaly už v květnu roku 2019, kdy byl TOP09 a STAN předložen návrh novely zákona . Další návrh v projednávání byl předložen Piráty, KDU-ČSL a ODS během června téhož roku. Třetí návrh na novelizaci byl ve stejném roce připravený na půdě Senátu.

U návrhu předloženého Piráty, KDU-ČSL a ODS se jednalo o menší změny, které se měly dotknout délky období mandátů, ale také možnosti odstranění schopnosti odvolat nejvyšší i vedoucí státní zástupce bez uvedení důvodů skrze kárné řízení. To by v praxi znamenalo, že by pozice nejvyššího státního zástupce již nebyla odvolatelná bez uvedení přesných důvodů, nebo bez závažného selhání v plnění jeho povinností.

Pod taktovkou ANO neproběhly změny

Předcházející snaha o změnu legislativy nebyla během funkčního období ministryně Marie Benešové (ANO) příliš výrazná. Předložené návrhy Benešová smetla ze stolu a opoziční návrhy bez podpory vládnoucího hnutí ANO neměly šanci projít. Takto tedy situace dospěla beze změn až k současnému připravovanému návrhu.

Ovšem aktuální vládní koalice přislíbila již dlouho před volbami, že změna v právní úpravě nejvyššího státního zastupitelství bude prioritou. Tento bod je také součástí programového prohlášení vlády a měl být splněn do konce roku 2022. Ke zpřísnění podmínek pro odvolávání státních zástupců a omezení vlivu politické moci na zastupitelství ale ještě nedošlo.

Aktuální návrh novely zákona o Nejvyšším státním zastupitelství

Současný ministr spravedlnosti Pavel Blažek je ovšem výrazně kritizován pro předložení návrhu novely, který nepřináší žádné výrazné změny v těchto otázkách. Podle odborníků byl říjnový návrh, předložený do meziresortního připomínkového řízení, ještě horší než původní zákon, především proto, že s problematickým bodem o odvolání nejvyššího státního zástupce vládou nebylo nijak pracováno.

Předložený návrh kritizoval i nejvyšší státní zástupce Igor Stříž, který se k celé věci vyjádřil takto: „Přes léto, kdy probíhaly politické debaty, se první a zásadní bod úplně změnil o 180 stupňů. Je to úplně opačně, je to ještě horší než současný zákon. […] Už roky je kritizované to, že státního zástupce může odvolat kdykoli bez udání důvodů vláda, jenže právě tento bod je v navrhované novele i nadále.“[1]

Ponechání pravomoci vlády odvolat nejvyššího státního zástupce bez uvedení důvodů je podle komentáře ministra Blažka důsledkem neschopnosti vládnoucí koalice dospět ke shodě v tomto bodě. Do jednání Poslanecké sněmovny a Senátu tak ministr předkládá podle mnohých novelu, která poukazuje na rezignaci a pramalou snahu o změnu.

Navrhovaná novela je kritizovaná také pro obavy ze snížení kontinuity ve výkonu funkce nejvyššího státního zastupitelství z důvodu omezeného mandátu nejvyššího státního zástupce, ale také pro zachování jmenování do této funkce ministrem spravedlnosti. To v překladu znamená, že oproti jiným vrcholným státním pozicím nejvyšší státní zástupce nebude podroben žádnému výběrovému řízení. Odvolatelnost společně se způsobem jmenování poukazují na podřízenost funkce nejvyššího státního zástupce ministrovi spravedlnosti.

Proč je novela potřeba? Problematika současného zákona

Aktuální právní úprava týkající se nejvyššího státního zastupitelství je problematická dle odborníků i mezinárodních organizací. Pravidelně se poukazuje na riziko snížené nezávislosti státního zastupitelství, které je v podstatě ponechané napospas rozhodnutí aktuální vlády a ministra spravedlnosti. Chystaná novela tento palčivý problém ovšem neřeší.

Klíčový nezávislý post nejvyššího státního zástupce

Funkce nejvyššího státního zástupce vyžaduje striktní nezávislost, jelikož disponuje řadou pravomocí, například i možností nařídit, aby nejvyšší státní zastupitelství nebo jím pověřené státní zastupitelství provedlo kontrolu skončených věcí, v nichž bylo příslušné státní zastupitelství činné, a uložilo v případě pochybení opatření k nápravě (viz § 12 zákona o státním zastupitelství).

V minulosti jsme mohli vidět, že nezávislost nejvyššího státního zástupce může výrazně promlouvat do fungování vlády i jednotlivých politických stran. Jasným příkladem byla kauza Čapí hnízdo, kdy bývalý nejvyšší státní zástupce Pavel Zeman rozhodl o zrušení rozhodnutí o zastavení trestního stíhání bývalého premiéra Andreje Babiše (ANO).

Řetězec vlivu v justici?

Jmenování osob důležitých pro justici pak pokračuje řetězcem, kdy ministr spravedlnosti jmenuje také vrchní státní zástupce a navrhuje do funkce vedoucí krajské státní zástupce. Skrze tento řetězec je pro Ministerstvo spravedlnosti možné vyvíjet tlak na obsazení významných postů na státních zastupitelstvích napříč republikou. Jednoduchou rovnicí tedy platí, že pro fungování právního státu a nezávislého soudnictví je nezávislá funkce nejvyššího státního zástupce naprosto klíčová.

Zájmy ministra spravedlnosti mohou sehrát velkou roli

O tom, že nezávislost nevyššího státního zástupce je naprosto klíčová, jsme se mohli přesvědčit nejen v kauze Čapí hnízdo. Mezi další zásadní případy , které výrazně upozornily na celkovou problematiku zákonné úpravy, patří i například kauza brněnských městských bytů[2].

V této situaci byli prověřovaní blízcí kolegové ministra Blažka z ODS a celý případ korupce skončil u Vrchního státního zastupitelství v Olomouci.

V Olomouci ale ve stejném roce po dlouhé době došlo ke změně na pozici vedoucího státního zástupce, na jehož post nejvyšší státní zástupce zvolil Radima Daňhela. Toto jmenování s sebou ovšem nese podmínky ministra Blažka o personální reorganizaci, které neměly odpovídat adekvátním výsledkům v provedené analýze Vrchního státního zastupitelství v Olomouci. Proti výsledkům takové analýzy se ovšem ostře ohradili jak bývalý olomoucký vrchní státní zástupce, tak současný nejvyšší státní zástupce Stříž.

Celý obsah provedené analýzy navíc nebyl zveřejněn, což způsobilo značné spekulace veřejnosti. „Analýza, jejíž závěry se zdají být založené na nerelevantních číslech, a nejasné metodice, a tlak na personální změny spíše vzbuzují pochybnosti o motivech ministra spravedlnosti k reorganizaci VSZ v Olomouci. Pokud je chce ministr rozptýlit, měl by analýzu zveřejnit a vést o jejích závěrech veřejnou debatu, nikoliv požadovat příslib nápravy od kandidáta na vedoucí funkci v řádu dnů během letních prázdnin, kdy je pozornost veřejnosti o tyto záležitosti nižší.“ [3]

Podle některých za tím stojí právě osobní zájmy ministra spravedlnosti Blažka, který je blízkým spolupracovníkem Markéty Vaňkové (ODS), primátorky Brna, i jejího náměstka Roberta Kerndla, obou figurujících v korupční kauze brněnských městských bytů. Z tohoto důvodu bylo upozorněno na možnost narušení nezávislosti a důvěryhodnosti výběru státních zástupců, jejichž hlavní náplní práce bude prošetřovat právě tento případ.[4]

Kde novela pokulhává – nedostatky připravovaných změn

Jak je tedy patrné, omezené pravomoci, nemožnost opakovaného jmenování, udělení funkce ministrem spravedlnosti a odvolání bez kárného řízení, dávají velký prostor pro nátlak právě ze strany Ministerstva spravedlnosti. Hrozí tak, že pro zachování si funkce se bude nejvyšší státní zástupce snažit vyhnout konfliktu a neshodám s ministerstvem.

Současný stav zákona i připravovaná novela tedy neřeší situaci, kdy ministr spravedlnosti může zasahovat do obsazování postů důležitých pro vyšetřování závažných trestných činů. A neřeší ani možnost omezovat nezávislý chod nejvyššího státního zastupitelství. Připravovaná změna zákona je pro mnohé zklamáním.

Předkládaný návrh zákona o nejvyšším státním zastupitelství aktuálně neobsahuje zásadní změnu problematických bodů, které odborná veřejnost i politici požadovali. V novele se nemění pravomoc ministra odvolat nejvyšší státní zástupce bez udání důvodů, nedochází ani ke změnám v jejich jmenování. Naopak hrozí narušení kontinuity činnosti nejvyššího státního zástupce z důvodu zavedení časově omezených mandátů bez možnosti znovuzvolení. Návrh tak neposiluje nezávislost justice ani neřeší problematiku, na kterou řadu let upozorňuje veřejnost i mezinárodní organizace.

Úvodní foto: Legal Gavel & Open Law Book, Blogtrepreneur, Flickr, CC BY 2.0

[1] Transparency International. Ministr Blažek rezignuje na zákonnou úpravu nezávislého státního zastupitelství. [online] Transparency International. 15.12.2022. [cit. 15. 3. 2023]. https://www.transparency.cz/ministr-blazek-rezignuje-na-zakonnou-upravu-nezavisleho-statniho-zastupitelstvi/

[2] Viz např. https://ct24.ceskatelevize.cz/regiony/3567077-zalobci-zrusili-stihani-dvou-lidi-v-kauze-brnenskych-mestskych-bytu

[3] Transparency International. Požadavky pro kandidáta na vrchního státního zástupce v Olomouci ovlivňuje střet zájmů ministra Blažka. [online] Transparency International. 13.7.2022. [cit. 15. 3. 2023]. https://www.transparency.cz/pozadavky-pro-kandidata-na-vrchniho-statniho-zastupce-v-olomouci-ovlivnuje-stret-zajmu-ministra-blazka/

[4] Seznam Zprávy. Příbuzní předsedy ODS v Brně získali městské byty za miliony. [online] Seznam Zprávy. 25.11.2022. [cit. 15. 3. 2023] https://www.seznamzpravy.cz/clanek/domaci-kauzy-pribuzni-predsedy-ods-v-brne-ziskali-mestske-byty-za-miliony-219784