Předsednictví ČR v Radě EU: výzva, příležitost i odpovědnost

Předsednictví Rady Evropské unie („Rada“), legislativního orgánu složeného ze zástupců členských států, prošlo od svého vzniku přirozeným vývojem. Ať už se jednalo o samotnou institucionalizaci předsednictví, definování jeho kompetencí, rozšiřování nebo zužování rozsahu působení, zůstávala jeho podstata po celou dobu víceméně stejná. Členské země se střídají v čele Rady, kterou řídí, organizují a reprezentují. Dříve se střídaly podle abecedního pořadníku, dnes podle velikosti, délky členství a přístupu k zásadním politikám. [1] Jaké role zaujímá předsedající země, čeho jsme během prvního předsednictví České republiky v Radě dosáhli a jakým výzvám budeme čelit za několik málo měsíců, o tom se dočtete na následujících řádcích.

Předsedající země má obecně za úkol organizovat a řídit schůze, připravovat agendu, vyjednávat a hledat společný postoj členských zemí a reprezentovat tento postoj směrem k ostatním unijním institucím. Předsednická země řídí Radu na všech jejích úrovních. Od té expertní, jež se schází v rámci pracovních skupin a přípravných výborů, po úroveň Výboru stálých zástupců COREPER I a COREPER II, kde se setkávají velvyslanci členských zemí, kteří připravují práci pro nejvyšší politickou úroveň. Tou je úroveň ministrů členských zemí. Ti se scházejí nikoliv všichni najednou, ale podle agendy, v 10 různých složeních.[2] Pokud se například řeší legislativa zemědělské politiky, sejdou se ministři zemědělství (případně ministři, kteří mají zemědělskou politiku ve své gesci). Jediné složení Rady, jemuž předsednická země nepředsedá, je Rada pro zahraniční věci, kterou Lisabonská smlouva z odpovědnosti předsednictví vyčlenila a které v současnosti předsedá Vysoký představitel unie pro zahraniční a bezpečnostní politiku. Stejně tak předsednická země od „Lisabonu“ nepředsedá schůzkám nejvyšších evropských představitelů v Evropské radě, již nyní vede stálý předseda Evropské rady.[3]

I přesto, že se tedy odpovědnost předsednictví zúžila, agendy naopak přibývá, a ne nadarmo se předsednictví stále označuje za vrchol unijní diplomacie. Řídí se dvěma základními principy, a to již představeným principem rotační rovnosti, spočívajícím ve střídání členských států v čele Rady na základě předem určeného pořadí,[4],[5] a druhým neméně důležitým a v primárním právu nezakotveným principem nestrannosti.[6]

Tento princip je v podstatě odpovědí na otázku, do jaké míry je v rámci předsednictví prostor pro prosazování vlastních zájmů. Panuje totiž často mylná představa, že členská země může konečně během půl roku svého předsednictví prosadit vlastní názory a zájmy, které dosud nebyly slyšet, konečně si dupnout a něco blokovat, nebo naopak něco tvrdě protlačit, protože ona teď všechno řídí. O tom ale předsednictví není a skoro by se dalo říct, že je spíš o úplném opaku. Předsednická země by měla totiž na daný půlrok své zájmy spíše upozadit, a to na úkor hledání postoje celé sedmadvacítky. Nikoliv v absolutním smyslu, jelikož Rada rozhoduje o většině legislativních návrzích kvalifikovanou většinou. Té je dosaženo, pokud pro návrh hlasuje alespoň 15 států, které zastupují alespoň 65 % unijních obyvatel; souhlas všech států je potřeba jen u citlivých témat, jako jsou daně nebo zahraniční politika. [7]

V obou případech však za dohodu odpovídá předsednická země. Proto je důležité, aby do debaty nevstupovala s tím, že jde prosadit jen vlastní zájem a o nic jiného nestojí. Na druhou stranu po ní nelze žádat, aby se v rámci snahy o absolutní dodržení nestrannosti vzdala svých názorů, usedla za rozhodcovský stolek a neúčastnila se samotné hry. Sice tato země předsedá, sama ale zůstává součástí Rady, proto je třeba si předsednictví představit nikoliv jako opuštění vlastních zájmů, ale spíše jako opuštění hry pouze za sebe.

(Ne)zanedbatelná role předsednictví

I přesto má předsednická země určité možnosti, jak ovlivnit chod a agendu Rady. Iniciační funkce předsednictví jí dává možnost tvořit program Rady, a předsedající země tak má možnost přinášet a zviditelňovat určitá témata. Stejně tak může určitá témata upozaďovat či pozdržet. Za tímto účelem si země stanovuje programy priorit, aby bylo dopředu jasné, které oblasti budou v rámci předsednictví v popředí a kterým se věnovat nebude.

Pokud se předsedající zemi podaří vyjednat postoj k návrhu legislativy v Radě, nejedná se o konečné vítězství. Je třeba nezapomínat, že jednání v Radě je jenom prvním kolem, na které navazuje vyjednávání s ostatními unijními institucemi, zejména Evropským parlamentem.

Nejhorší předsednictví v unijní historii?

Česká republika poprvé a zatím naposled předsedala Radě v první polovině roku 2009. Jednalo se o předposlední předsednictví, které se řídilo předlisabonskými pravidly. Náš premiér tedy ještě předsedal Evropské radě a náš ministr zahraničních věcí předsedal Radě pro zahraniční věci. Mnohem zajímavější však je, že se jednalo o předsednictví, které tehdy po svém konci bylo označováno za vůbec nejhorší předsednictví v historii EU.[8]

Důvodem nebyl nedostatečný počet projednaných návrhů, neschopnost českých úředníků nebo nějaký výrazný nedostatek v práci jednotlivých aktérů. Jak už to v politice bývá, častokrát více než na reálné a technické práci záleží na pocitech, symbolice a reputaci. Ačkoliv se tedy českému předsednictví povedlo vyřešit energetickou krizi způsobenou rusko-ukrajinským rozkolem, sjednat tzv. irskou výjimku a odblokovat ratifikaci Lisabonské smlouvy, zahájit spolupráci v rámci Východního partnerství, dosáhnout shody nad více než 80 legislativními návrhy a řídit stovky schůzek, stejně se ve své době vysloužilo negativní hodnocení.[9] To vše alespoň v mediálním prostoru přebil pocit z České republiky jako malé, vzpurné a euroskeptické země, což potvrdil například Václav Klaus při kritickém projevu na půdě Evropského parlamentu. Pozdvižení vyvolalo také umělecké dílo Entropa Davida Černého, které se zaměřovalo na stereotypy jednotlivých členských států. Stejně tak nešťastná byla neobratná vyjádření mluvčího premiéra, dvojsmyslný slogan „Evropě to osladíme“ nebo absence unijních vlajek na Pražském hradě a další převážně symbolické záležitosti.[10]

Plejádu těchto momentů podtrhl pád vlády v půlce předsednictví, což vyvolalo ostudu, ale i určité potvrzení, že česká politická scéna v té době nebyla dostatečně vyzrálá a, jak se ukázalo, ani stabilní. Práce v Radě se však ani pádem vlády nezastavila. Předsednictví dokázalo v praktické rovině tento nemalý zádrhel ustát, práce díky úředníkům pokračovala dál, jen se vyměnili političtí zástupci.

Dnes uplynulo již 13 let od prvého pokusu České republiky usednout v čele Rady a nedá se tvrdit, že by naše tehdejší předsednictví bylo nějakou výraznou zátěží nebo vůbec tématem pro současnou každodenní práci českých zástupců v EU. Pro nás by však mělo představovat poučení, co vše se může stát a co by se hlavně stát nemělo. Čeká nás důležitá a poměrně citlivá legislativa a hlavně nejasný objem pracovní zátěže. Francie, náš předsednický předchůdce, si v půlce svého předsednictví volí nového prezidenta a není jasné, zda bude po volbě nového lídra země nastolena kontinuita v prioritách nebo v přístupu k předsednictví. Je tak možné, že velká část projednávané legislativy připadne na předsednictví naše.

Green Deal, digitální prostor, migrace i covid

A jakými tématy se vůbec bude Česká republika zabývat? Národní programové priority nebyly dosud zveřejněny, nicméně nelze v nich očekávat nic zásadně překvapivého. Předsednictví funguje totiž v tzv. trojicích. Tři státy, které po sobě předsedají (v našem případě Francie, Česká republika a Švédsko), spolu nejen vzájemně spolupracují během předsednictví, ale především si před začátkem určují svůj 18měsíční program tak, aby byla zajištěna kontinuita a předvídatelnost. České priority se tak budou řídit jednak prioritami předsednického tria, jednak agendou určenou na základě toho, jak postupuje legislativní proces.

Nadto si samozřejmě jednotlivé státy mohou určit své téma, které je pro ně typické a kterému se chtějí věnovat nad rámec výše zmíněného. Pro Českou republiku to v minulosti byla spolupráce se zeměmi mimo EU, Východní partnerství a rozšiřování EU o státy západního Balkánu. [11]

Témata, která nás zcela jistě neminou, se budou týkat pandemie covidu-19, léčiv a očkovacích látek, klimatické legislativy, digitalizace, migrace a bezpečnosti. Naše předsednické trio čeká legislativa ze dvou velkých legislativních balíčků – klimatického Fit for 55, ve kterém se nachází taková témata jako reforma obchodování s emisními povolenkami, zvyšování energetické účinnosti nebo zavedení emisního cla, a k tomu Paktu o migraci a azylu, v němž se skrývá reforma azylových pravidel a Schengenského prostoru. V oblasti digitalizace se bude tento rok jednat primárně o Aktu o digitálních službách a Aktu o digitálních trzích, které reformují pravidla pro velké platformy v online prostoru.

Témat je nicméně mnohem víc. V programovém prohlášení předsednického tria se dále objevuje právní stát, genderová nerovnost, LGBTQ práva, kybernetická bezpečnost, minimální mzdy, podpora vědy, výzkumu a mládeže a mnoho dalšího.[12] Je nutné si však uvědomit, že témata a priority předsednictví se dají naplánovat, lze odhadnout, jaká legislativa v té době napadne na Radu a jednání v trialogu, ale praxe může být mnohdy jiná. Portugalské předsednictví jistě nezamýšlelo, že se bude věnovat přerozdělování vakcín proti covidu-19. Stejně tak slovinské předsednictví jistě nemělo v programu otázku řešení konfliktu na polsko-běloruských hranicích. Vytyčení priorit je důležité, nicméně každý stát by měl být připraven, že události a krize přicházejí neohlášeně a je třeba je řešit operativně.

Téměř neopakovatelná příležitost

Stejně tak dává předsednictví možnost přiblížit unijní témata národní diskuzi. V České republice představuje absence porozumění fungování EU a konkrétním tématům velký problém. Česká veřejnost je k dění v EU poměrně lhostejná. Dokazují to nejenom nízká čísla volební účasti,[13] ale i to, že více než polovina[14] občanů nemá povědomí o tom, že Českou republiku předsednictví čeká. To by mohly vhodná komunikační kampaň, zapojení hlavních aktérů předsednictví a konkrétní legislativní úspěchy změnit.

Zároveň je současná pozice České republiky oproti pozici roku 2009 v lecčem výhodnější. Jako země jsme zkušenější, naše politika je stabilnější, víme, do čeho jdeme, měli bychom mít zběhlejší diplomatický aparát a lepší jazykovou vybavenost. Odpovědnost předsedající země se institucionálně zúžila, již tedy nebudeme řešit zahraniční krize, alespoň ne jako primární aktér. Na druhou stranu je celá vláda na začátku svého volebního období, má velmi málo času na přípravu a nezlehčuje jí to ani zprvu podfinancovaný plán předsednictví od předchozí vlády.[15] Nelze tak než doufat, že předsednictví bude úspěšné, alespoň v nějaké oblasti, ve které lze úspěchy měřit či vnímat: ať už je to kladné hodnocení médii, množství projednané legislativy, počet zorganizovaných schůzek, navázaných kontaktů nebo zvýšení povědomí české veřejnosti o EU.

Vlajka ČR a EU. Foto: Czech & EU Flags, Vlasta Juricek, Flickr CC BY-NC-SA 2.0

[1] Kaniok, Petr. České předsednictví Rady EU – most přes minulost. Muni Press. 2010. Str. 22-23.

[2] Rozhodnutí Rady ze dne 1. prosince 2009, kterým se přijímá její jednací řád (Úř. věst. L 325, 11.12.2009).

[3] Kaniok, Petr. České předsednictví Rady EU – most přes minulost. Str. 19.

[4] Čl. 16 odst. 9 Konsolidovaného znění Smlouvy o Evropské unii (Úř. věst. C 202, 7.6.2016).

[5] Rozhodnutí Rady 2009/908/EU, kterým se stanoví prováděcí opatření k rozhodnutí Evropské rady o výkonu předsednictví Rady, a o předsednictví přípravných orgánů Rady (Úř. věst. L 322, 9.12.2009).

[6] Pitrová, Markéta, Kaniok, Petr. Institut předsednictvá Evropské unie - principy, problémy a reforma. Mezinárodní vztahy. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 2005, roč. 40, č. 3. Str. 9- 10.

[7] Čl. 16 odst. 4, čl. 24 Konsolidovaného znění Smlouvy o Evropské unii (Úř. věst. C 202, 7.6.2016).

Čl. 113 Konsolidovaného znění Smlouvy o fungování Evropské unie (Úř. věst. C 202, 7.6.2016).

[8] Rettman, Andrew. Czech presidency limps off EU stage [online] Euobserver [cit. 20.1.2022] https://euobserver.com/political/28398

[9] Kaniok, Petr, Smekal, Hubert. České předsednictví v Radě EU: politický standard, mediální katastrofa. Politologický časopis. 2010, 17, 1. Str. 50.

[10] Ibid. Str. 46 – 54.

[11] Havlíček, Pavel. České předsednictví může oživit skomírající Východní partnerství [online] AMO [20.1.2022] https://www.amo.cz/cs/nove-horizonty-cesko-polske-spoluprace/ceske-predsednictvi-muze-ozivit-skomirajici-vychodni-partnerstvi/

[12] Osmnáctiměsíční program Rady (1. ledna 2022 – 30. června 2023) 14441/21 [online] Consilium Europa [20.1.2022] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14441-2021-INIT/cs/pdf

[13] 2019 European election results [online] European Parliament [20.1.2022] https://www.europarl.europa.eu/election-results-2019/en/turnout/

[14] STEM. Česko má být bezpečné a prosperující. Naše členství v EU pak může být opodstatněno dosahováním právě této vize. [online] STEM [20.1.2022] https://www.stem.cz/cesko-ma-byt-bezpecne-a-prosperujici-nase-clenstvi-v-eu-pak-muze-byt-opodstatneno-dosahovanim-prave-teto-vize/

[15] Šafaříková, Kateřina. Blíží se evropský reparát Česka. Předsednictví je "žvanírna s chlebíčky", říkal Babiš [online] Aktualne.cz [20.1.2022] https://zpravy.aktualne.cz/zahranici/evropsky-parlament/jake-bude-ceske-predsednictvi-eu-v-roce-2022/r~9a455028617611ec94d2ac1f6b220ee8/