Musíme média v Česku víc chránit? EU říká, že ano

Skrze média se dozvídáme o světě. Média ovlivňují naše volby. Ať už nám poskytují informace zkreslené nebo reálné, hrají důležitou roli ve formování našeho světonázoru a chování. Povahu zpráv v médiu neovlivňují pouze novináři. Ovlivňují ji také vlastníci a sponzoři média tak, aby (často) odpovídala jejich zájmům. Je proto důležité, aby společnost mohla poznat ty, kteří mají na šíření určitých informací zájem, nebo aby mohla vědět, do jakých médií stát investuje peníze skrze reklamu. Podstatné také je, jak se tohle všechno promítá do konkurenceschopnosti jednotlivých redakcí.

Právě na to potřebujeme právní předpisy. Pokud není vůle svobodu médií zajišťovat na vnitrostátní úrovni, je stále šance, že pomůže Evropská unie. Stalo se tak i v tomto případě přijetím přímo aplikovatelného nařízení o svobodě médií (dále jen EMFA[2]).

EU chrání média

EMFA reaguje na potlačování svobody a nezávislosti médií v režimech s autoritářskými tendencemi.[3] Jak Rada Evropské unie odůvodňuje přijetí nařízení na svých stránkách, „Média jsou klíčovým pilířem systému brzd a protivah, na nichž je založena demokratická vláda”.[4] Média jako „hlídací pes“ slouží k tomu, aby „kontrolovala ty, kteří jsou u moci”.[5] Ale zejména v autoritářsky laděných režimech často dochází k jevu opačnému: tedy že ti u moci chtějí kontrolovat média. A to je pro demokracii hrozba.

Slovensko útočí na svobodu médií

Jako příklad státu s autoritářskými tendencemi poslouží Slovensko, jehož vládní představitelé nejen otevřeně selektují média, jimž poskytnou informace,[6] ale také prosazují legislativu odporující zásadám právního státu. Slovenská vláda nově schválila návrh zákona, který umožňuje uložit vysokou sankci médiím, která zveřejní informaci, o níž má daný politik subjektivní pocit, že není pravdivá.[7] Nemusí mu přitom ani být způsobena škoda. Důkazní břemeno v případě soudního sporu pak leží na novináři, který pravdivost článku musí dokázat. To může ohrozit osoby, které figurovaly jako zdroje informace.[8] Sám EMFA ale „zakazuje členským státům zadržet či sankcionovat novináře z důvodu, že by odmítli zveřejnit informace o svých zdrojích”.[9] Slovenská legislativa se tak dostává do rozporu s legislativou unijní, kterou je vázána. Dá se však předpokládat, že díky EMFA se alespoň formálně ochrana novinářů zvýší: materiální dopady předpisu ale budeme moct pozorovat až s nabytím jeho účinnosti 8. 8. 2025.[10]

EMFA v českém právním řádu

Svoboda médií je však ohrožena ve všech koutech EU, Česko nevyjímaje. Je tedy potřeba přizpůsobit český právní řád tak, aby odpovídal standardům ochrany médií obsaženým v EMFA. K tomu nebude stačit jeho prosté překlopení do zákona a přizpůsobení českým podmínkám. EMFA totiž řeší problematiku způsobem, které české právo nezná. Bude tedy nutné přijmout doprovodnou legislativu, díky které předpis bude moci být funkčně implementován.[11]

Co EMFA upravuje?

Z analýzy Martina Luhana, koordinátora projektu Nezávislá.média, prezentované u Kulatého stolu Stálé komise Senátu pro sdělovací prostředky, vyplynulo, že EMFA se zabývá zejména 4 důležitými oblastmi. Těmi jsou: (i) transparentnost vlastnictví, (ii) transparentnost rozdělování peněz z veřejných rozpočtů na reklamu, (iii) pravidla pro zadávání reklamy z veřejných rozpočtů a (iv) pravidla pro hospodářskou soutěž na mediálním trhu.[12]

Absence komplexní české právní úpravy těchto oblastí z části vysvětluje špatné umístění České republiky v žebříčku svobody médií. V Media Pluralism Monitor Centra pro pluralitu a nezávislost médií se Česko umístilo na 5. místě, avšak od konce.[13] Je tak 28. zemí EU (včetně těch kandidátských) s nejhorším výsledkem, co se týká tržní plurality.[14] Jednotlivé výsledky čítaly tyto sekce a procentuální vyjádření rizika:

1. transparentnost vlastnictví médií –⁠⁠⁠⁠⁠⁠ risk 69 %
2. pluralita poskytovatelů médiálních služeb –⁠⁠⁠⁠⁠⁠ risk 80 %
3. pluralita digitálního trhu –⁠⁠⁠⁠⁠⁠ risk 83 %
4. životaschopnost médií –⁠⁠⁠⁠⁠⁠ risk 76 %
5. redakční nezávislost na komerčních a vlastnických vlivech –⁠⁠⁠⁠⁠⁠ risk 79 %.[15]

Je proto pravděpodobné, že implementace EMFA pro Českou republiku bude znamenat zlepšení. Nejenže bude v hluché oblasti mediálního práva přijata modernější legislativa, ale dojde také k technologickému posunu. Budou totiž muset být modernizovány online prostředky, ze kterých veřejnost bude moct čerpat informace o skutečných majitelích médií a rozdělování peněz z veřejných rozpočtů na reklamu.

Transparentnost skutečných majitelů

Co se týká transparentnosti skutečných majitelů, funguje obecně v Česku pro vlastníky médií režim stejný jako pro podnikatele. To znamená, že podle § 1 písm. c) zákona č. 37/2021 Sb., o evidenci skutečných majitelů:„každá fyzická osoba, která v konečném důsledku vlastní nebo kontroluje právnickou osobu nebo právní uspořádání” musí být uvedena v evidenci skutečných majitelů. Jinak jí hrozí soukromoprávní sankce podle § 53 zákona č. 37/2021 Sb., o evidenci skutečných majitelů, v podobě „nevyplacení podílu na propěchu” a podle § 54 odst. 1 zákona č. 37/2021 Sb., o evidenci skutečných majitelů, „nevykonávání hlasovacího práva”. Sankce za nedodržení řádné praxe se tedy limituje na soukromoprávní rovinu. Další věc je, že informace v evidenci skutečných majitelů často neodpovídají realitě a přístup k nim je částečně neveřejný.

Samostatnou kategorii pak představuje evidence majitelů tisku a vysílání. Evidenci tisku vede Ministerstvo kultury, seznam provozovatelů audiovizuálních služeb Rada pro rozhlasové a televizní vysílání. Informace z ní se poskytují na vyžádání.[16]

EMFA požaduje, aby média zveřejnila jména skutečných majitelů a výši veřejných prostředků obdržených na reklamu, a to i z cizích zemí. Dále požaduje zavedení databáze vlastnictví médií, kde by veřejnost bez omezení mohla zjistit, kdo je skutečným majitelem média.[17] Technické řešení v Česku navrhla pracovní skupina osob pokrývající sféry mediálního trhu (patří sem například Česká televize, Český rozhlas, Česká tisková kancelář, vydavatelé, rádia, Syndikát novinářů atd.).[18] Mělo by dojít k vytvoření veřejně přístupné databáze vlastnictví médií, která by informace pojímala z evidence skutečných majitelů. Obsahovala by také informaci o samoregulaci a střetu zájmů. Za nesplnění povinnosti by byla uložena sankce.[19] Na tomto řešení panuje obecná shoda. Problematickým bodem debat se ale ukázala sféra online médií a influencerů,[20] protože regulaci těchto entit zatím české právo nezná.

Transparentnost rozdělování peněz z veřejných rozpočtů na reklamu

Základní myšlenkou požadavku na průhlednost toku veřejných peněz na inzerci v jiných médiích je, aby občané věděli, na jakou reklamu se dostávají jimi odvedené peníze na daních. EMFA stanoví, že „orgány veřejné správy musí zveřejňovat informace o výdajích na státní reklamu včetně uvedení konkrétních médií, ve kterých byla reklama zveřejněna”.[21] O výdajích má pak vycházet každoroční zpráva.[22] Výše zmíněná pracovní skupina navrhuje, aby tyto informace byly zveřejňovány pravidelně a aby u „zakázek nad určitou částku”[23] byly i „další informace, jako je obsah a trvání reklamy nebo zdůvodnění výběru média”.[24] Tyto informace by pak měly být propojeny s databází vlastnictví, což v současné době nefunguje.

České právo řeší zadávání reklamy jak skrze veřejné zakázky, tak skrze klasický kontraktační proces.[25] Pokud smlouva převyšuje 50 000 Kč, pak pro ni platí režim standardní i pro jiné smlouvy nad tuto částku –⁠⁠⁠⁠⁠⁠ musí být zveřejněna v registru smluv podle § 2 odst. 1 zákona č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv. Zveřejňování veřejných zakázek je pak stanoveno pro smlouvy nad 500 000 Kč podle § 219 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek.

Implementace EMFA by tak byla pro české právo inovátorská v tom, že by muselo být z databáze vlastnictví médií jasné, do jakých médií putují peníze ze státního rozpočtu. Tedy jaká média stát podporuje. Právě inzerce totiž představuje prostředek, z nějž zejména regionální média čerpají peníze na svoji činnost.[26]

Pravidla pro zadávání reklamy z veřejných rozpočtů

Jak bylo popsáno výše, jediným pravidlem pro zadávání reklamy z veřejných rozpočtů je, že se smlouvy zveřejňují podle toho, zda se jednalo o veřejnou zakázku, či nikoliv. Český právní řád je prost jakýchkoliv dalších konkrétních pravidel v této oblasti. EMFA a její požadavky na vypracování transparentních a veřejně přístupných kritérií pro zadávání reklamy s co nejširším záběrem jsou tedy průkopnické.

Pracovní skupina specifikovala aspekty, které by měly figurovat v metodice pro implementaci této oblasti EMFA. Zahrnula mezi ně „periodicitu, cílové publikum, geografické zaměření nebo kvalitu média”.[27] Dále určila, že při zadávání veřejných zakázek by se mělo hledět i na podporu menších médií.[28] Neshoda panuje ohledně sjednocení metod pro vykazování výdajů na zadávání reklamy z veřejných rozpočtů. Zatímco hlasy pracovní skupiny volají po jednotné metodice, kterou by mělo vytvořit Ministerstvo kultury, tento resort předem deklaruje, že si metodiku budou muset vytvořit příslušné orgány státní správy samy. Nevýhodou takového postupu je roztříštěnost a nedostatek odbornosti na vytvoření funkčních mechanismů. Ve výsledku by tedy vykazování výdajů na zadávání reklamy nemuselo mít svoji informativní hodnotu, protože by na výpočet výdajů mohly instituce používat jiné metody.[29]

Pravidla pro zadávání reklamy z veřejných rozpočtů

V současné době neexistuje žádná speciální právní úprava pro posouzení spojení na mediálním trhu. To znamená, že věc řeší Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen ÚOHS) podle obecné úpravy soutěžního práva. V případě, že se jedná o specifická spojení v oblasti mediálního trhu, je o nich informována i Rada pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen RRTV). ÚOHS si také může v některých případech vyžádat stanovisko RRTV.[30]

Navrhované řešení počítá s těmito dvěma orgány veřejné správy jako s věcně příslušnými orgány i do budoucna. Debaty u Kulatého stolu se pak vedly zejména ohledně kompetencí ÚOHS a RRTV. Zástupce Ministerstva kultury nastínil, že při posuzování hrozícího monopolu na mediálním trhu budou mít pravomoc pro posouzení oba orgány, takže se v jedné věci povedou dvě řízení. ÚOHS bude věc posuzovat dle svých pravidel, zatímco RRTV bude posuzovat vhodnost pro mediální trh i z pohledu nových ukazatelů, jako je „sledovanost, podíl na příbuzných trzích”[31] a podobně – blíže má kritéria upřesnit Evropská komise. EMFA zatím přidává jako kritérium hodnocení dopadu spojení například pluralitu či redakční nezávislost. Udává také, že se má rozhodovat v předem stanovené lhůtě.[32] Podle slov zástupce Ministerstva kultury se nepůjde nad rámec EMFA, a to také kvůli nedostatku času pro implementaci.[33]

Závěrem: Co EMFA pro Česko znamená?

Implementace EMFA s sebou přinese řadu významných právních a technologických změn. Je nutné přijmout řadu prováděcích předpisů jak na úrovni Evropské komise, tak na úrovni českých ústředních správních orgánů. Orgány státní správy budou muset vytvořit metodiky, a to zejména v oblasti zadávání reklamy z veřejných rozpočtů. Vznikne právní předpis upravující kompetence ÚOHS a zejména RRTV v antimonopolní oblasti. Pro transparentnost vlastnictví médií a rozdělování veřejných peněz na reklamu dojde k modernizaci evidence skutečných majitelů a tvorbě databáze vlastnictví médií.

Hlavním problémem implementace je časová tíseň. Zbývající měsíce do nabytí účinnosti EMFA sice umožní rámcovou úpravu ochrany médií, nezajistí ale řešení důležitých koncepčních otázek. Mezi ty patří především předmět regulace, tedy média. Podle českého právního řádu totiž není jasné, co média jsou, protože legální definice chybí. Jasné není ani to, zda se EMFA vztahuje na online média.

Je tedy zřejmé, že EMFA všechny mezery české právní úpravy mediálního práva nevyřeší a Česko by se ochranou médií mělo začít zabývat důsledněji z vlastního popudu, nikoliv až na povel Evropské unie.

Úvodní foto: Free fotobanka : psaní, noviny, čára, roztržený..., (https://pxhere.com/cs/photo/925806 PxHere)

[1] Rozehnal, A., Mediální právo. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2015, s. 36

[2] Nařízení, Evropský parlament a Rada Evropské unie, (EU), 1083, 2024, 11. duben 2024, Evropský akt o svobodě médií. Dostupný na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32024R1083

[3] Evropská komise. Svoboda médií v EU [online] Evropská rada Rada Evropské unie. [11.12.2024] https://www.consilium.europa.eu/cs/policies/media-freedom-eu/

[4] Ibidem.

[5] Ibidem.

[6] Deník N. Fico oznámil, že přerušuje jakoukoli komunikaci s některými médii [online]. denikn.cz. [11.12.2024] https://denikn.cz/minuta/1288031/

[7] Zmušková, Barbora. Vláda schválila Dankovo právo na opravu, novinárom hrozí súdmi aj pokutami [online]. euractiv.sk. [11.12.2024] https://euractiv.sk/section/spolocnost/news/vlada-schvalila-dankove-pravo-na-opravu-novinarom-hrozi-sudmi-aj-pokutami/

[8] Ibidem.

[9] Ibidem.

[10] European Commission. European Media Freedom Act [online]. commission.europa.eu. [11.12.2024] https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/new-push-european-democracy/protecting-democracy/european-media-freedom-act_en

[11] České noviny. Živě kulatý stůl: Media Freedom Act v ČR [online]. ceskonoviny.cz. [11.12.2024], čas (11:30). https://www.ceskenoviny.cz/pr/zpravy/zive-kulaty-stul-media-freedom-act-v-cr/2579621

[12] Ibidem, čas (11:17).

[13] Bleyer-Simon, K., Brogi, E., et. al. Monitoring media pluralism in the digital era : application of the media pluralism monitor in the European member states and in candidate countries in 2023 [online]. cadmus.eui.eu. [11.12.2024] https://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/77028/Media%20Pluralism%20Monitor%20Report_2024.pdf?sequence=3

[14] Ibidem.

[15] Media Pluralism Monitor. Media Pluralism Monitor 2024 [online]. cmpf.eui.eu. [11.12.2024] https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor-2024/

[16] České noviny. Živě kulatý stůl: Media Freedom Act v ČR [online]. ceskonoviny.cz. [11.12.2024], čas (15:00). https://www.ceskenoviny.cz/pr/zpravy/zive-kulaty-stul-media-freedom-act-v-cr/2579621

[17] Ibidem, (15:53).

[18] Ibidem, (34:00).

[19] Ibidem, (15:20).

[20] Ibidem, (40:00).

[21] Ibidem, (17:00).

[22] Ibidem, (17:00).

[23] Ibidem, (17:00).

[24] Ibidem, (17:00).

[25] Ibidem, (17:00).

[26] Ibidem, (19:00).

[27] Ibidem, (21:00).

[28] Ibidem, (21:00).

[29] Ibidem, (49:00).

[30] Ibidem, (22:00).

[31] Ibidem, (22:00).

[32] Ibidem, (22:00).

[33] Ibidem, (1:00:00).