Právní pomoc pro chudé i bohaté? Jak ovlivní nález Ústavního soudu poskytování advokátních služeb

Určení advokáta Českou advokátní komorou

V roce 2018 došlo k rozšíření poskytování právní pomoci zajišťovanou Českou advokátní komorou (dále jen „Komora“) i na osoby, jejichž majetkové a příjmové poměry to odůvodňovaly. Dle dřívější právní úpravy musel žadatel o určení advokáta napřed využít veškeré zákonem stanovené možnosti k zajištění si právní pomoci, a pokud se i přes toto úsilí poskytnutí právní služby nedomohl, mohl Komoru požádat, aby mu dle § 18 odst. 2 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii (dále jen „zákon o advokacii“), advokáta určila.[1] Sociální poměry žadatele tudíž nebyly rozhodujícím kritériem pro vznik práva na určení advokáta Komorou. Ke změně došlo v důsledku novelizace provedené zákonem č. 258/2017 Sb., účinné k 1. 7. 2018,[2] kdy bylo do zákona o advokacii mimo jiné přijato ustanovení § 18c odst. 1, které stanovilo: „Žadatel, jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují, a který není ve věci, v níž žádá poskytnutí právní služby, zastoupen jiným advokátem nebo osobou podle § 2 odst. 2 písm. a), má právo, aby mu Komora určila advokáta k poskytnutí právní služby. V téže věci může být žadateli určen Komorou advokát pouze jednou; to neplatí, odmítne-li v této věci dříve určený advokát poskytnout právní služby z důvodů uvedených v § 19, nebo nastane-li situace uvedená v § 20 odst. 2.“ Právě toto ustanovení, přesněji jeho první věta, se stala předmětem posouzení Ústavního soudu stran jeho konformity s ústavním pořádkem České republiky.

Žadatelem o poskytnutí právní služby podle § 18c zákona o advokacii tak může být každá fyzická nebo právnická osoba, jež není zastoupena v předmětném řízení jiným advokátem a jejíž příjmové a majetkové poměry to odůvodňují.[3] Žádost o určení advokáta Komorou se následně podává na zvláštním formuláři, stanovené m vyhláškou Ministerstva spravedlnosti č. 120/2018 Sb.[4] V žádosti je nutné uvést údaje o aktuální finanční situaci, existenci dluhů, rodinných poměrech a zejména vymezení účelu, za kterým žadatel o určení advokáta žádá. Na základě tohoto ustanovení je možné poskytnout právní služby pro řízení před orgány veřejné správy, Ústavním soudem, Evropským soudem pro lidská práva či jiné soudní nebo mimosoudní řízení. Pokud je advokát ustanoven pro poskytnutí právní služby účastníkovi v řízení před orgány veřejné správy nebo v řízení před Ústavním soudem, jeho odměna je podle § 23 odst. 3 zákona o advokacii hrazena státem. V případě, že se jedná o řízení v ostatních výše vymezených případech, musí žadatel ve své žádosti doložit, že se neúspěšně pokusil zajistit si poskytnutí právních služeb prostřednictvím alespoň dvou oslovených advokátů.

Institut povinného zastoupení advokátem

Povinné zastoupení v řízeních před Ústavním soudem je upraveno v § 30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) takto: „Fyzické a právnické osoby jako účastníci nebo jako vedlejší účastníci řízení před Ústavním soudem musí být zastoupeny advokátem v rozsahu stanoveném zvláštními předpisy“. Povinnost fyzických a právnických osob být v řízení před Ústavním soudem zastoupen je zcela bezvýjimečná a musí být splněna již ve chvíli podání návrhu, tedy již na počátku samotného řízení, a váže se následně na celé řízení před Ústavním soudem.[5] Zajímavou otázkou v kontextu povinného zastoupení bylo, zda se tato podmínka vztahuje také na advokáty, kteří jsou sami účastníky řízení. Ústavní soud v této věci vydal stanovisko pléna ze dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96, kde stanovil, že se povinnost vztahuje také na stěžovatele – advokáty. Tento závěr nicméně Ústavní soud překonal stanoviskem pléna ze dne 8. 10. 2015, sp. zn. Pl. ÚS-st. 42/15, kde závěrem konstatoval, že „tato podmínka neplatí pro případy, kdy sám advokát je účastníkem řízení, neboť ten jako osoba bytostně povolaná k zastupování fyzických a právnických osob před Ústavním soudem nepochybně dokáže být též sám sobě kvalifikovaným právním zástupcem.“[6]

V později vydaném stanovisku se Ústavní soud musel vypořádat se dvěma klíčovými argumenty, které vymezil v původním stanovisku. Prvním z nich byla snaha o zajištění právně kvalifikovaných podání, což již nyní nelze považovat za racionální, jelikož advokát v současnosti disponuje hojným množstvím informací a praktických pomůcek, které může při podávání ústavní stížnosti využít (zejména komentáře, různé publikace, vzory podání k Ústavnímu soudu a také přístup do databáze judikatury Ústavního soudu). Ústavní soud měl za to, že díky těmto podkladům je advokát schopný právně kvalifikovaně chránit práva klientů stejně tak jako práva vlastní.[7] Zadruhé Ústavní soud akcentoval garanci vyššího stupně objektivity, což již v současné době taktéž není zcela relevantní, jelikož smyslem zastoupení není zaručovat klientovi objektivitu (to je úkolem soudu), nýbrž chránit a prosazovat práva a oprávněné zájmy svého klienta a poslouchat jeho příkazy.[8]

Co vydání nálezu Ústavního soudu předcházelo?

Proti žalobkyni bylo dříve vedeno kárné řízení před kárným senátem Nejvyššího správního soudu. Rozhodnutím kárného senátu ze dne 11. 4. 2018, čj. 16 Kss 6/2017-201, byla žalobkyně uznána vinnou z důvodu průtahů a jiných závažných pochybení při rozhodovací činnosti soudu.[9] Kárný senát jí uložil kárné opatření ve formě odvolání z funkce soudkyně. Žalobkyně se následně u Nejvyššího správního soudu domáhala obnovy tohoto kárného řízení. K podání ústavní stížnosti proti zamítavému rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se žalobkyně pokoušela zajistit si advokáta, avšak neúspěšně. Z tohoto důvodu se obrátila na Komoru s žádostí o určení advokáta pro poskytnutí právní porady podle §18a nebo právní služby dle § 18c zákona o advokacii. Ve své žádosti zároveň uvedla, že si bude poskytnutí právních služeb hradit sama. Žádost o určení advokáta však byla Komorou odmítnuta jako zjevně právně nepřípustná dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu. Směřovala totiž k poskytnutí právní služby, avšak nikoliv bezplatně, což výše uvedená ustanovení neumožňují.[10]

Žalobkyně následně podala proti rozhodnutí Komory žalobu k Městskému soudu v Praze. Ten dospěl k závěru, že ustanovení je v části „jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují, ...“ v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Městský soud tak řízení následně přerušil a věc podle čl. 95 odst. 2 Ústavy postoupil Ústavnímu soudu k přezkumu souladu vymezené části zákona s ústavním pořádkem. Městský soud ve svém návrhu poukázal mimo jiné na skutečnost, že podle § 30 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je zastoupení fyzické osoby advokátem obligatorní náležitostí řízení o ústavní stížnosti. Tím, že si žalobkyně z výše popsaných důvodů nemohla povinné zastoupení obstarat, došlo k omezení jejího práva na přístup k soudu. Žalobkyně totiž nesplňovala podmínky vymezené v zákoně o advokacii – odůvodnění příjmovými a majetkovými poměry – nicméně hodlala zahájit řízení, jehož neodstranitelnou podmínkou řízení je právě zastoupení advokátem. Navíc advokát nebyl povinen její zastoupení převzít, pokud nebyly naplněny zákonné podmínky.[11] Je tak patrné, že se žalobkyně dostala do patové situace, kvůli které došlo k omezení jejího práva na přístup k soudu, jež je součástí šířeji vymezeného práva na spravedlivý proces obsaženého také v čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.[12] Podle úpravy čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) se tak každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Napadené ustanovení mělo negativní dopad také na právo žalobkyně na právní pomoc, upravené v čl. 37 odst. 2 Listiny. Obecně je však důležité poukázat na skutečnost, že práva zakotvená v Listině, včetně výše uvedených, mají náležet všem osobám, a to bez rozdílu majetku (čl. 3 odst. 1 Listiny).

Jak Ústavní soud napadené ustanovení zákona o advokacii posoudil?

Ústavní soud ve věcném posouzení návrhu Městského soudu vycházel především z předložené argumentace, spočívající v tom, že napadeným ustanovením byl odepřen přístup fyzickým osobám k soudu dle čl. 36 odst. 1 Listiny, v řízeních s procesní podmínkou povinného zastoupení advokátem.

Ústavní soud nejdříve vymezil základní principy a hodnoty, které se s dotčenými právy pojí. S odkazem na svou dřívější judikaturu zdůraznil, že „nezbytným předpokladem pro garantování přístupu k soudu je právo na právní pomoc včetně práva na účinnou právní ochranu, které vede i k naplnění rovnosti účastníků řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny.“[13] Právo na právní pomoc podle čl. 37 odst. 2 Listiny tak „musí být zajištěno všem, tedy jak majetným osobám, tak nemajetným“.[14] Dle názoru Ústavního soudu má právo na právní pomoc dvojí charakter, a to jednak právo každého na poskytnutí právní pomoci, do čehož by stát, až na některé výjimky, zasahovat neměl. Následně má však samotný stát určité pozitivní závazky vůči každému účastníkovi řízení, a to zejména v těch, kde je právní zastoupení jednou z obligatorních náležitostí (srov. rozsudek ESLP ve věci Airey proti Irsku ze dne 9. 10. 1979, č. 6289/73, § 26).[15]

V kontextu práva na přístup k soudu (obecněji práva na spravedlivý proces) Ústavní soud poukázal také na podobnou interpretaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Evropský soud pro lidská práva s ohledem na obsah a limity práva na přístup k soudu a práva na právní pomoc vycházel z názoru, že se nejedná o práva absolutní, nicméně mohou podléhat určitým omezením. Takové omezení současně nesmí do práva jednotlivce zasahovat do té míry, ve které by bylo zasaženo do samotné podstaty daného práva (srov. rozsudky ESLP ve věci Stanev proti Bulharsku ze dne 17. 1. 2012, č. 36760/06, § 229; ve věci Baka proti Maďarsku ze dne 23. 6. 2016, č. 20261/12, § 120; ve věci Nait-Liman proti Švýcarsku ze dne 15. 3. 2018, č. 51357/07, § 113; ve věci Philis proti Řecku ze dne 27. 8. 1991, č. 14003/88, § 59; ve věci De Geouffre de la Pradelle proti Francii ze dne 16. 12. 1992, č. 12964/87, § 28).[16]

V testu proporcionality Ústavní soud obecně posuzuje střet základních práv či svobod s veřejným zájmem nebo s jinými základními právy či svobodami, a dále to, zda zásah sledoval legitimní cíl a zároveň byl vůči tomuto sledovanému cíli přiměřený. Napadené ustanovení, které se dostalo do střetu s právem na přístup k soudu, však neprošlo ani prvním krokem, tedy posouzením způsobilosti (vhodnosti) daného ustanovení k naplnění stanoveného cíle.[17] Ústavní soud zde poukázal na skutečnost, že z důvodové zprávy k zákonu o advokacii neplyne jednoznačný důvod, kvůli kterému by nemohl být advokát určen Komorou v situacích odlišných od nepříznivých majetkových poměrů. Ústavní soud tak nepřisvědčil argumentům vlády a Komory, že novelizace zákona o advokacii byla racionálně zdůvodnitelná. S ohledem na absenci legitimního cíle Ústavní soud vůbec nepřistoupil k posuzování dalších kroků testu proporcionality, kterými jsou test způsobilosti a vhodnosti napadené právní úpravy.

Ústavní soud zároveň uvedl, že omezení možnosti určení advokáta ve smyslu § 18c odst. 1 zákona o advokacii představuje nepřípustnou libovůli. Dochází totiž k omezování práva na přístup k soudu a práva na právní pomoc u osob, které si nemohou obstarat právní pomoc advokáta z jiných než majetkových důvodů. Ústavní soud tak konstatoval, že za protiústavní nepovažuje samotné rozšíření bezplatné právní pomoci na dané druhy řízení, nicméně v tom, že ustanovení paušálně vylučovalo „žadatele, kteří se nemohou právní pomoci domoci z jiných důvodů než příjmových a majetkových.“[18]

Závěrem tak Ústavní soud vyslovil protiústavnost § 18c odst. 1 v pasáži „jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují,“ a tuto část podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil. Vykonatelnost nálezu odložil na den 31. prosince 2023, čímž poskytl zákonodárci dostatek času pro přijetí legislativní změny zákona o advokacii, jež bude ústavně konformní.

Jaké jsou další možnosti poskytnutí bezplatné právní pomoci v ČR?

Český právní řád umožňuje prostřednictvím několika institutů poskytnout bezplatnou právní pomoc osobám, které jsou v tíživé životní situaci a nemohou si poskytnutí právních služeb jednoduše řečeno dovolit. Mimo výše vymezenou možnost požádat o poskytnutí právních služeb Komoru lze využít možnost uplatňující se v rámci řízení před civilními soudy. Poskytnutí bezplatné právní pomoci je vymezeno v § 30 odst. 2 občanského soudního řádu takto: „Vyžaduje-li to ochrana zájmů účastníka nebo jde-li o ustanovení zástupce pro řízení, v němž je povinné zastoupení advokátem (notářem), ustanoví mu předseda senátu v případě uvedeném v odstavci 1 zástupce z řad advokátů.“

V těchto případech je nezbytné, aby účastník, kterému má být soudem ustanoven advokát, splnil nejen podmínky vymezené v druhém odstavci, ale současně i podmínky z odstavce prvního. Jedná se o splnění předpokladů pro osvobození od soudních poplatků (§ 138 o. s. ř.), nezbytná potřebnost ustanovení zástupce k ochraně zájmů účastníků a v neposlední řadě podání žádosti.[19]

Advokát je současně povinen zastoupení účastníka řízení vykonávat, ledaže by existoval důvod, kdy je povinen poskytování právních služeb odmítnout. Takové odmítnutí však nesmí spočívat v pracovní vytíženosti advokáta či jeho postoji k potenciální úspěšnosti v řízení. Náklady na právní zastoupení za účastníka hradí stát, respektive soud prvního stupně, jež advokátovi za poskytnuté služby zaplatí odměnu a náhradu hotových výdajů. To vše podle sazeb mimosmluvní odměny stanovených advokátním tarifem.[20]

Oproti určení advokáta Komorou se v případě ustanovení advokáta soudem jedná o zastoupení založené právě samotným rozhodnutím soudu, jehož právní moc dané zastoupení zakládá. Jak již bylo výše uvedeno, náklady tohoto zastoupení jsou hrazené státem. Naproti tomu advokát určený Komorou poskytuje právní pomoc zdarma či za sníženou odměnu. Určení advokáta Komorou je zároveň považováno za subsidiární k ustanovení advokáta soudem. Obdobná možnost je stanovena i v řízeních před správními soudy. Navrhovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen od soudních poplatků, a je-li to nezbytné k ochraně jeho práv, může předseda senátu usnesením ustanovit zástupce, jímž může být i advokát (§ 35 odst. 10 soudního řádu správního). Pro úplnost je třeba dodat, že právo na bezplatnou právní pomoc je samozřejmě zaručeno v podobné formě i osobám, jež jsou účastníky trestního řízení, nicméně se jedná již o oblast, která není předmětem tohoto příspěvku.

Závěrem

Nelze jinak než přisvědčit závěrům Ústavního soudu, jenž konstatoval nesoulad napadeného ustanovení s ústavním pořádkem. Závěrem mě tedy napadá otázka, zda skutečně účel světí prostředky. Je zcela zjevné, že již samotné přijímání novely zákona o advokacii představovalo „neprodiskutovaný koncept ušitý horkou jehlou“. Oproti tomu by se však dalo říci, že v tehdy nově přijaté úpravě bylo možné spatřovat „dobrý úmysl,“ spočívající v rozšíření poskytování bezplatné právní pomoci Komorou i pro nemajetné osoby. Nicméně samotný způsob, jímž byla novelizace provedena, nebyl zcela standard ní, a to především s odkazem na formu kompromisního pozměňovacího návrhu, díky kterému se ustanovení § 18c odst. 1 do zákona o advokacii dostalo. Jednalo se tak o variantu, která v konečném důsledku způsobila omezení práva na právní pomoc a práva na přístup k soudu. Bude jistě zajímavé sledovat, zda se poskytování bezplatné právní pomoci Komorou jednoduše vrátí do „starých kolejí,“ tedy do stavu před novelizací v roce 2018, či zákonodárce k této problematice zaujme jiný postoj. Ať již zvolí jakoukoliv variantu, primární je, aby v ní bylo šetřeno základních lidských práv.

Úvodní foto: Poskytování advokátních služeb Foto: Advocate Services, Nick Youngson, Google, CC BY-SA 3.0

[1] Svejkovský, Jaroslav, Macková, Alena, Vychopeň, Martin a kol. 5. Určení advokáta Komorou. In: Advokátní právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 182.

[2] Novelizace byla přijata ve formě pozměňovacího návrhu poslankyně prof. Heleny Válkové. Návrh představoval kompromis v situaci, kdy Ministerstvo spravedlnosti a vláda nepředložily vlastní připravovaný návrh zákona o bezplatné právní pomoci.

[3] Schejbalová, Irena a Jirousek, Vladimír. Bezplatná právní pomoc po 1.7.2018, informace pro žadatele [online]. Česká advokátní komora. 26. 6. 2018 [cit. 24. 2. 2023]. https://www.cak.cz/scripts/detail.php?id=2617

[4] Vyhláška č. 120/2018 Sb., o stanovení formulářů žádosti o určení advokáta a formuláře podnětu k poskytnutí jednorázové právní porady.

[5] Holländer, Pavel. § 30 - Povinné zastoupení a jednání jménem státu, státního orgánu, úřadu a soudu. Zákon o Ústavním soudu. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 136.

[6] Stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2015, sp. zn. Pl. ÚS-st. 42/15, bod 25.

[7] Ibid., bod 9.

[8] Ibid., bod 15.

[9] Kárně žalovaná soudkyně Sedláková měnila rozsudky a odmítala soudit [online]. Česká justice. 1. 3. 2018 [cit. 24. 2. 2023]. https://www.ceska-justice.cz/2018/03/karne-zalovana-soudkyne-sedlakova-menila-rozsudky-a-odmitala-soudit/

[10] Rozebíraný nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 44/21 ze dne 31. 1. 2022, bod 2.

[11] Návrh Městského soudu v Praze ze dne 18. 11. 2021, sp. zn. 6 A 101/2021, na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu.

[12] Záhumenská, Vendula a Benák, Jaroslav. Přístup k soudu a právo na přístup k soudu. Územní plány před Nejvyšším správním soudem se zaměřením na otázky aktivní legitimace. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 1.

[13] Ibid., bod 32.

[14] Ibid., bod 33.

[15] Ibid., bod 34.

[16] Ibid., bod 35.

[17] Ibid., bod 39.

[18] Ibid., bod 52.

[19] Jirsa, Jaromír a Korbel, František. Občanský soudní řád, 1. část: Soudcovský komentář. Komentář k § 30. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer [cit. 14. 2. 2023]. https://www.aspi.cz/products/lawText/13/209/1/2

[20] Vyhláška č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb.