Pandemický zákon: charakteristika protiepidemických opatření a další zajímavé novinky

Dne 26. 2. 2021 vstoupil v platnost zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatření při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, známý veřejnosti spíše pod označením „pandemický zákon“. Jde o zákon, který navrhla současná vláda Andreje Babiše. Jeho deklarovaným cílem je větší efektivita v boji s onemocněním covid-19 oproti prostředkům, které nabízí zákon o ochraně veřejného zdraví.[1]

V první části se zaměříme na postavení pandemického zákona v českém právním řádu a podíváme se na některé prostředky ke zvládání epidemie onemocnění covid-19, které do něj n přinesl. Ve druhé části se podíváme na charakteristiku opatření, která vydávají příslušné orgány podle nového zákona, přičemž se zaměřím i na určitá specifika ohledně jejich vydávání. Ve třetí části se budu věnovat soudnímu přezkumu opatření vydaných podle pandemického zákona. Ve čtvrté a poslední části porovnám charakter opatření přijatých podle pandemického zákona a dle krizového zákona a poukážu na poměrně zásadní rozdíl z hlediska jejich charakteristiky. Následně zhodnotím, jakým způsobem je v současné době pandemický zákon uplatňován.

Co pandemický zákon přináší do českého právního řádu

Pandemický zákon, na rozdíl od zákona o ochraně veřejného zdraví, je lex specialis vytvořený na míru současné epidemii koronaviru. Toto dokládá § 1 odst. 2 pandemického zákona, které zakotvuje vztah subsidiarity mezi pandemickým zákonem a zákonem o ochraně veřejného zdraví.

Pandemický zákon umožňuje Ministerstvu zdravotnictví a hygienickým stanicím vydávat opatření proti šíření onemocnění covid-19, přičemž jednotlivé sféry zásahu těchto opatření jsou taxativně vyjmenovány v § 2 odst. 2 pandemického zákona. Mezi ně je možné zařadit například omezení hromadné dopravy, omezení obchodů, omezení výuky na vysokých školách, ale i třeba aktuální povinné testování zaměstnanců.

Aby byla opatření platná, musí být vyhlášen nově zavedený institut – stav pandemické pohotovosti. Ten je podle § 1 odst. 3 pandemického zákona vyhlášen účinností pandemického zákona, přičemž ukončit ho může pouze Poslanecká sněmovna na návrh pětiny všech poslanců nebo na návrh vlády.

Pandemický zákon v § 6 umožňuje pro realizaci protiepidemických opatření použití Armády České republiky. Je nutné podotknout, že její použití je limitováno pouze na záchranné práce v situacích, kdy jednotlivé složky integrovaného záchranného systému nejsou schopny tyto úlohy plnit. V souvislosti s použitím armády při realizaci protiepidemických opatření je vhodné poukázat na skutečnost, že vláda v únoru odůvodňovala potřebu prodloužení nouzového stavu mimo jiné právě použitím armády, což by údajně neprodloužení nouzového stavu znemožnilo.[2] Dle mého názoru argument, že pro použití armády (například v nemocnicích) je nutný nouzový stav, je nesprávný. Zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách, umožňuje ve svém § 14 odst. 1 písm. c) použití ozbrojených sil při záchranných pracích při pohromách nebo při jiných situacích ohrožujících životy a zdraví. Použití ozbrojených sil podle tohoto ustanovení tedy není dle mého názoru podmíněno nouzovým stavem.

Další zásadní novinkou, kterou pandemický zákon přinesl, je zmírnění dopadů trestních sankcí v případě trestných činů spáchaných za stavu, v němž jsou ohroženy životy a zdraví lidí. Během první vlny se stávalo, že za poměrně nezávažné trestné činy padaly na první pohled až drakonické sankce, přičemž trestný čin ani nijak neohrozil osoby zasažené onemocněním covid-19. Konkrétním případům, které vzbuzovaly kontroverze, se dostávalo značné mediální pozornosti.[3]

Pandemický zákon reaguje na místy zjevnou nepřiměřenost trestů ukládaných během pandemie tak, že zužuje přísnější sankce spáchané ve stavu pandemické pohotovosti (tj. stavu, během kterého dochází k ohrožení životů nebo zdraví lidí) pouze na ty trestné činy, které ohrozí boj proti pandemii covid-19.

Charakter opatření nařizovaných podle pandemického zákona

Oproti předešlým opatřením přijatým podle zákona o ochraně veřejného zdraví, u nichž bylo sporné, zda se jedná o opatření obecné povahy, nebo o právní předpis sui generis, jde v současném případě jednoznačně o opatření obecné povahy. Tuto skutečnost dokládá přímo pandemický zákon, a to v § 3 odst. 6, který ve větě první říká, že: „Mimořádné opatření podle § 2 vydá ministerstvo nebo krajská hygienická stanice jako opatření obecné povahy, a to bez řízení o návrhu opatření obecné povahy.“ Dosavadní opatření, která přijímala Ministerstvo zdravotnictví nebo hygienické stanice, měla podle nedávné judikatury charakter opatření obecné povahy, ačkoliv to bylo rozporováno jak samotnými orgány, které je vydávaly, tak i částí odborné veřejnosti.[4]

Mantinely zásahů podle pandemického zákona nastavuje tento zákon poměrně přísně. Ustanovení § 3 pandemického zákona v prvním odstavci nařizuje Ministerstvu zdravotnictví a hygienickým stanicím dbát proporcionality vydávaných opatření. Daná opatření musí být náležitě odůvodněna. Pandemický zákon též stanovuje povinnost získání souhlasu vlády k přijetí opatření. Tímto je zkrácen obávaný „prostor pro libovůli“ Ministerstva zdravotnictví a hygienických stanic, respektive nechává se větší prostor pro obhájení zájmů dotčených resortů (například školství). Opatření je bez souhlasu vlády možno vydat pouze na dobu 48 hodin, přičemž aby opatření bylo platné déle, musí s ním vláda do 48 hodin vyslovit souhlas prostřednictvím svého usnesení.

Pandemický zákon stanovuje dále novou povinnost pravidelného přezkumu protiepidemického opatření. Takový přezkum provádí Ministerstvo zdravotnictví nebo příslušná hygienická stanice, přičemž tak činí alespoň jednou za dva týdny od jeho vydání. V případě, že důvody pominou nebo se změní, musí příslušný orgán bezodkladně zrušit nebo změnit vydané opatření. V případě změny vydaného opatření by příslušný orgán měl zároveň požádat vládu o souhlas stejně jako v případě jeho vydání.[5]

Ochranné mechanismy pandemického zákona se uplatní i na opatření vydaná podle zákona o ochraně veřejného zdraví, pakliže jde o opatření vydaná v boji s epidemií onemocnění covid-19.[6]

Soudní přezkum podle pandemického zákona

Novinkou oproti předchozímu stavu se stává i judikatorní přezkum současných opatření. Co se věcné příslušnosti soudů týče, tak dosavadní opatření byla přezkoumávána podle příslušných ustanovení soudního řádu správního, tedy na krajských soudech s následnou možností podání kasační stížnosti.[7] Pro přezkum nových protiepidemických opatření vydávaných podle tzv. pandemického zákona, která jsou vydána Ministerstvem zdravotnictví, je příslušný přímo Nejvyšší správní soud (dle § 13 odst. 1 téhož zákona), přičemž se jedná o všechna opatření vydaná podle pandemického zákona a o protiepidemická opatření zákona o ochraně veřejného zdraví vydaná ve stavu pandemické pohotovosti v souvislosti se současnou epidemií. V případě opatření vydaných krajskou hygienickou stanicí jsou i nadále věcně příslušné krajské soudy.[8]

Obecnou lhůtu na podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (nebo jeho části) upravuje již zmíněný zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v § 101b, a to v délce jednoho roku ode dne nabytí účinnosti napadeného opatření obecné povahy. Pandemický zákon však ve svém § 13 odst. 2 uvedenou lhůtu k napadení opatření zkracuje na jeden měsíc ode dne nabytí účinnosti. Je ale třeba poukázat na skutečnost, že oproti ostatní (obvyklé) soudní agendě bude mít návrh na zrušení opatření obecné povahy podle pandemického zákona přednost oproti ostatním návrhům.[9]

Standardní řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nemá dle § 101d odst. 2 soudního řádu správního přesáhnout devadesát dnů. Tuto skutečnost pandemický zákon nijak nereflektuje, z čehož vyplývá, že soud nesmí tuto lhůtu překročit. Soud musí vzít v potaz, že návrh na zrušení opatření obecné povahy podle pandemického zákona musí vyřešit přednostně, nejpozději v této 90denní lhůtě.

Řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle pandemického zákona má pokračovat i v případě, že do vynesení rozsudku předmětné opatření pozbude platnosti. Tím dojde k prolomení dosavadní judikatorní (a doktrinální) zásady, která se k přezkumu zrušených opatření stavěla rezervovaně.[10] V případě rozhodování o zrušeném opatření soud ve výroku vysloví, jestli bylo opatření obecné povahy vydáno v mezích kompetencí orgánu, který ho vydal, případně může deklaratorním výrokem rozhodnout, zda bylo vydáno v rozporu se zákonem či nikoliv.[11]

Proti rozsudkům o návrzích podle § 13 pandemického zákona není podle odst. 6 téhož ustanovení přípustná kasační stížnost. Co do opatření vydávaných hygienickými stanicemi, způsobí toto procesní ustanovení dle mého názoru v praxi namísto množství kasačních stížností a s tím spojeného zahlcení Nejvyššího správního soudu, zahlcení Ústavního soudu. Navrhovatelům totiž nezbyde žádný jiný opravný prostředek než ústavní stížnost. V případech přezkumu opatření vydávaných Ministerstvem zdravotnictví, která v první instanci projednává právě Nejvyšší správní soud, pak lze považovat absenci mimořádného opravného prostředku za logický krok zákonodárce.

Již z období před přijetím pandemického zákona však existuje judikatura zabývající se protiepidemickými opatřeními v souvislosti s epidemií onemocnění covid-19, tudíž lze konstatovat, že již nyní určitý klíč k předvídatelnosti soudního rozhodování existuje.[12]

Charakter některých současných opatření

Vzhledem k tomu, že máme v současné době platný nouzový stav, nejsou všechna platná opatření opatřeními podle § 2 pandemického zákona, případně opatřeními podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví v souvislosti se zvládáním epidemie covid-19, na která pandemický zákon též doléhá.

Opatření, které není výše zmíněným aktem, je nám jistě známé opatření omezující pohyb mezi okresy.[13] Toto opatření je krizovým opatřením, které je vyhlašováno vládou na základě zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), přičemž jeho existence je vázána na nouzový stav.

Opatření obecné povahy musí mít abstraktní a konkrétní prvek, což jsou pojmové znaky, které z něj činí akt na pomezí právního předpisu a individuálního správního aktu.[14] Usnesení o přijetí krizového opatření podle krizového zákona ale podle judikatury Ústavního soudu konkrétní prvek postrádá, nejde tedy o opatření obecné povahy, ale o právní předpis sui generis.[15] Právní předpisy smí podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky přezkoumávat pouze Ústavní soud, proto se na usnesení o přijetí krizového opatření podle krizového zákona ustanovení o zrušení protiepidemického opatření podle pandemického zákona nepoužijí. Vzhledem k tomu, že návrh na přezkum mohou podat pouze osoby uvedené v § 64 zákona o Ústavním soudu, se možnost soudní ochrany proti tomuto druhu opatření velmi citelně snižuje a jednotlivec (fyzická osoba) ji vůbec nemá.

Ačkoliv zmíněné omezení pohybu mezi okresy je stanoveno podle krizového zákona, existuje již řada opatření vydaná podle pandemického zákona. Takovým je například jedno z opatření Ministerstva zdravotnictví o povinném testování zaměstnanců,[16] přičemž tímto opatřením se již zabývá Nejvyšší správní soud.[17]

Závěrečné zhodnocení nové úpravy. Pomůže nám pandemický zákon v právní nejistotě?

Pandemický zákon řeší situace, kdy trestní sankce byly s ohledem na nouzový stav příliš přísné. Nově ukotvil možnost použití armády, efektivně novelizoval zákon o státních hmotných rezervách a mimo jiné také přesně definoval, že protiepidemické opatření je opatřením obecné povahy, přičemž zároveň stanovil pravidla pro efektivní soudní přezkum. Můžu zhodnotit, že pandemický zákon tedy skutečně přinesl nástroje, které nám snad pomohou současnou náročnou situaci zvládnout. Nicméně je v současné době pandemický zákon využíván tak, jak bylo zamýšleno?

[1] Důvodová zpráva k zákonu č. 94/2021 Sb.

[2] Zpravodajský web Novinky.cz, Co by znamenalo neprodloužení nouzového stavu, www.novinky.cz (online), 8. 2. 2021, cit. 15. 3. 2021, dostupné z: https://www.novinky.cz/domaci/clanek/co-by-znamenalo-neprodlouzeni-nouzoveho-stavu-40350330

[3] Zpravodajský web Seznamzpravy.cz, Za pět housek rok a půl, za krádež zubních past dva roky vězení, www.seznamzpravy.cz (online), 6. 8. 2020, cit. 15. 3. 2021, dostupné z: https://www.seznamzpravy.cz/clanek/za-pet-housek-rok-a-pul-za-kradez-zubnich-past-dva-roky-vezeni-115032

[4] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2020, č. j. 4 As 250/2020-60, a Hejč, David, Nezákonnost mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví k onemocnění COVID-19 podle MS v Praze: Když obsah překračuje formu. Soudní rozhledy, 2020, s. 185, ISSN 1211-4405.

[5] § 3 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů.

[6] § 4, tamtéž.

[7] Například: rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2020, č. j. 5 A 103/2020-50.

[8] § 13 odst. 1 zákona č. 94/2012 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů.

[9] § 13 odst. 3 tamtéž.

[10] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020-100, v obecné rovině připustil, že při splnění určitých podmínek je možné se soudní ochrany ve věcech mimořádných opatření proti koronaviru domáhat zásahovou žalobou (citovaný rozsudek, body 139–144; Nejvyšší správní soud se takto vyjádřil v souvislosti se zrušenými, respektive již neúčinnými opatřeními).

[11] § 13 odst. 4 tamtéž.

[12] Například: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2020, č. j. 4 As 258/2020-60.

[13] Usnesení vlády České republiky ze dne 26. 2. 2021, č. 216, o přijetí krizového opatření.

[14] Hendrych D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 126–127.

[15] Bod 13 usnesení Ústavního soudu České republiky ze dne 15. 9. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 90/20.

[16] Mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 1. 3. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-16/MIN/KAN.

[17] Zpravodajský web Seznamzpravy.cz, Soud po stížnosti dělníka přezkoumá povinné testování zaměstnanců, www.seznamzpravy.cz (online), 8. 3. 2021, cit. 15. 3. 2021, dostupné z: https://www.seznamzpravy.cz/clanek/soud-po-stiznosti-delnika-prezkouma-povinne-testovani-zamestnancu-146049