Nová sbírka právních předpisů před Ústavním soudem: krok vpřed, nebo omezení práva na samosprávu?

Dne 1. 1. 2022 vstoupil v účinnost zákon č. 35/2021 Sb., o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů (dále jen „sbírka“). Na jeho základě byla zřízena Sbírka právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů, ve které jsou nově povinně vyhlašovány obecně závazné vyhlášky a nařízení územních samosprávných celků (dále jen „ÚSC“), právní předpisy vydané správními úřady (stanoví-li tak jiný právní předpis) a dále akty, jež vznikají při výkonu působnosti ÚSC a v souvislosti s ním. Sbírka je veřejně a bezplatně dostupná na internetu, její správou je pověřeno Ministerstvo vnitra.

Právní předpis ÚSC či správního úřadu tak nově nabývá platnosti až vyhlášením ve sbírce. Vyhlášením se přitom myslí zveřejnění formou zaslání daného předpisu v otevřeném a strojově čitelném formátu s připojenými metadaty do datové schránky zřízené ministerstvem. Zákon obsahuje důležité přechodné ustanovení pro případ platných a účinných právních předpisů, na něž by zákon věcně dopadal, ale které byly vydány před jeho účinností. ÚSC a správní úřady jsou povinny je ve sbírce zveřejnit do 3 let od nabytí účinnosti zákona (tedy do 1. 1. 2025). Na tyto předpisy se nevztahuje povinnost zveřejnění v otevřeném a strojově čitelném formátu.

Formální požadavky na předpisy ÚSC

Bez formálně bezvadného formátu nedojde ke zveřejnění, a tedy ani k vyhlášení předpisů ÚSC. Jak již bylo uvedeno, předpisy musí být ministerstvu zaslány ve strojově čitelném formátu, jehož definici můžeme najít v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Ten říká, že strojově čitelný formát musí mít takovou strukturu, „která umožňuje programovému vybavení snadno nalézt, rozpoznat a získat z tohoto datového souboru konkrétní informace, včetně jednotlivých údajů a jejich vnitřní struktury.“[1] V praxi to samozřejmě znamená, že zákonné požadavky nenaplňuje dokument, který byl pouze oskenován (a nedaly by se v něm využít funkce jako vyhledávání v textu, jeho kopírování apod.). Ministerstvo vnitra ale ve svém stanovisku nedoporučuje ani využívání formátu souboru PDF, za žádoucí považuje využití souborů DOCX a ODT, pro přílohy poté buď PDF, JPEG, PNG, SVG nebo GIF.[2] S pojmem metadata by naopak neměly být spojeny větší výkladové problémy. Zákon přímo obsahuje taxativní výčet údajů, které pod něj spadají. Jedná se např. o datum vydání předpisu a jeho název či o oblast úpravy, na niž dopadá.

Nutné je zmínit rovněž souběžně přijatý zákon č. 36/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů. Ten provedl menší novelizace 15 právních předpisů, které mají vést k jejich harmonizaci se zákonem č. 35/2021 Sb.

Příčiny a okolnosti vzniku nové sbírky předpisů ÚSC

Jaká byla ale příčina zavedení této poměrně radikální změny do českého právního řádu? Odpověď nám může dát důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona. Důvodem pro vznik nové právní úpravy je podle ní zejména skutečnost, že ÚSC ne vždy plnily svou povinnost zveřejňovat předpisy takovým způsobem, který umožňuje dálkový přístup.[3] V tomto ohledu odkazuje i na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2315/15 ze dne 12. 4. 2021, podle kterého by zavedení centrální databáze pomohlo překonat komplikace, jimž soudci čelí při vyhledávání a aplikaci právních předpisů ÚSC.[4] Stejným problémům podle zprávy čelily i orgány státní správy, jako jsou Policie ČR a Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, které potom pravidelně musely žádat o součinnost Ministerstvo vnitra. Obecným a hlavním cílem zákona tak je překonat problémy dosavadní právní úpravy, jež spočívají v nedostatečné informovanosti adresátů předmětných právních norem.[5]

Důvodová zpráva se zabývá i předpokládanou cenou vytvoření nového systému. Celkové náklady v roce zřízení sbírky mají podle ní činit 19 milionů Kč, následná cena za udržování systému se má vyšplhat na 7 milionů Kč ročně. Mimo tato čísla stojí ještě 27 milionů Kč, které bude nutné vynaložit na zpětnou digitalizaci již existujících právních předpisů.[6]

Zákon se od počátku setkával i s negativními reakcemi. Sněmovnou sice prošel hladce (pro jeho přijetí hlasovalo 89 poslanců z 93 přítomných, proti nehlasoval nikdo). Poprvé ale narazil v Senátu, kde byl jeho návrh zamítnut výraznou většinou (pro zamítnutí hlasovalo 47 senátorů z 69 přítomných, proti jen 6).[7] Řada senátorů neváhala zákon poměrně ostře kritizovat. Je však nutné podotknout, že tak činili spíše z pozic svých funkcí starostů a komunálních politiků. Jejich námitky lze shrnout do několika bodů: zákon podle nich zasahuje do práva obcí na samosprávu, přináší zbytečnou administrativní zátěž a neposkytuje žádné podstatné výhody.[8]

Sněmovna však návrh zamítnutý Senátem prosadila znovu (tentokrát pro přijetí hlasovalo 146 poslanců ze 172 přítomných, proti jich hlasovalo 12).[9] Zákon tak nakonec mohl dne 1. ledna 2022 vstoupit v účinnost a internetový portál s databázi právních předpisů do provozu.

Přezkum Ústavního soudu: podmíněnost platnosti zveřejněním je konformní

Mezi prominentní kritiky nové právní úpravy patřil i spolek Sdružení místních samospráv České republiky, který sdružuje obce v České republice a lobbuje za jejich zájmy. Z jeho iniciativy se skupina 26 senátorů rozhodla obrátit na Ústavní soud s návrhem na zrušení některých ustanovení zákona č. 35/2021 Sb. a zákona č. 36/2021 Sb.[10] Návrh mířil především na vyřazení obecně závazných vyhlášek z režimu povinného zveřejňování dle zákona č. 35/2021 Sb. Jejich začlenění podle něj představuje jak narušení práva ÚSC na samosprávu (čl. 8 Ústavy), tak právo obecních a krajských zastupitelstev vydávat v mezích své působnosti obecně závazné vyhlášky (čl. 104 odst. 3 Ústavy).

Navrhovatelka poukázala na to, že již dřívější právní úprava dávala ÚSC povinnost Ministerstvu vnitra obecně závazné vyhlášky zasílat a zároveň je zveřejňovat na úřední desce. Tím byla jejich poznatelnost dostatečně zajištěna. Dále zdůraznila, že obecně závazné vyhlášky jako originární právní předpisy představují podle Ústavy výsledek činnosti územních samosprávných celků. Zásahy jiného orgánu, jako podmínění nabytí účinnosti v centrálním systému, Ústavou vůbec předpokládány nejsou. Opakovaně také zpochybnila tvrzení původní důvodové zprávy o neplnění povinností při publikaci vyhlášek ze strany ÚSC. Dotčená právní úprava tak podle navrhovatelky nenaplňuje test proporcionality v kritériích přiměřenosti i potřebnosti.

Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jiří Zemánek) se v odůvodnění rozhodnutí zabývalo nejdříve procesem vzniku obecně závazných vyhlášek a dozorem, který nad ním vykonává Ministerstvo vnitra. Soud konstatoval, že stát může dle čl. 101 odst. 4 Ústavy zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. Tuto možnost je nutné považovat za výjimku a vykládat ji přísně restriktivně.

Za těžiště problému v ústavně-právní rovině Ústavní soud označil podmínění nabytí platnosti vyhlášek jejich zveřejněním ve sbírce a možnost zpětného zneplatnění vyhlášek, které nebudou ve stanovené lhůtě dodatečně zveřejněny. ÚSC totiž podle jeho názoru nejsou omezeny v možnosti vydat právní předpis a určit jeho obsah. Již před změnou právní úpravy byly povinny obecně závazné vyhlášky zasílat ministerstvu datovou schránkou – v tomto ohledu tak nová právní úprava představuje pro obce a kraje spíše méně zásadní procesní změnu.

Podmíněnost platnosti zveřejněním je na druhou stranu zcela nových mechanismem, který právní úprava dosud neobsahovala. Podle Ústavního soudu jej však není možné považovat za sankční nástroj, jenž by mohl být potenciálně zneužit. Dozorový orgán (Ministerstvo vnitra) je totiž podle zákona č. 35/2021 Sb. sice pověřen správou sbírky právních předpisů, nemá ale žádný zákonem daný prostředek, jak do procesu jejich zveřejňování aktivně zasahovat. Posuzování zákonnosti a ústavnosti obecně závazných vyhlášek je tedy stále svěřeno Ústavnímu soudu.

Ústavní soud dále vyjádřil souhlas s vládou v tom, že by dobrovolné zveřejňování předpisů zřejmě nebylo dostačujícím k dosažení zamýšleného cíle právní úpravy, kterým je zlepšení přístupnosti právní úpravy jejím adresátům. Tříletou lhůtu pro zveřejnění starších obecně závazných vyhlášek přitom vyhodnotil jako zcela dostačující.

Plénum Ústavního soudu se vyjádřilo i k interpretaci svého dřívějšího nálezu sp. zn. I. ÚS 2315/15 ze dne 12. 4. 2016 (ve své argumentaci jej použila jak vláda, tak navrhovatelka), ve kterém naznačilo, že by potíže spojené s aplikací obecních vyhlášek vyřešilo jejich centrální publikování na internetu: „Závěrem Ústavní soud podotýká, že uvedené obtíže by byly odstraněny, kdyby se všechny právní předpisy obcí a krajů publikovaly na internetu nebo kdyby byly centrálně zpřístupněny - právní předpisy obcí a krajů přitom již nyní jsou shromažďovány krajskými úřady a Ministerstvem vnitra či jiným příslušným ústředním správním úřadem.“[11] Ústavní soud poukázal zejména na skutečnost, že se daný nález vůbec nezabývá otázkou nabytí platnosti publikovaných právních předpisů. Je však jasné, že považuje za žádoucí vznik kompletní databáze, která nebude závislá na ochotě obce a kraje vyhlášky zasílat.

Závěrem Ústavní soud podotkl, že ani tvrzená administrativní náročnost a rozdílnost s právní úpravou v jiných státech Evropské unie nepředstavují samy o sobě důvod pro prohlášení napadené právní úpravy za protiústavní.

Osobně mám však pochybnosti o tom, že by nová sbírka právních předpisů měla obcím a krajům přinést další byrokratickou zátěž. Již bylo zmíněno, že obce a kraje musely vyhlášky zveřejňovat na úředních deskách a současně je i zasílat Ministerstvu vnitra už před účinností nové právní úpravy. Domnívám se, že změna v podobě vyplnění internetového formuláře místo zaslání vyhlášky datovou schránkou moc velkou zátěž nepřináší. Proces vytváření a schvalování nové vyhlášky pravděpodobně představuje mnohem náročnější problém k řešení než její nahrání do internetového systému.

Samotné provedení webového portálu hodnotím z uživatelského hlediska poměrně pozitivně. Vyhledávací formulář nabízí kromě jiného i možnost vyhledávání podle oblasti, na kterou právní předpis dopadá. Data z vyhledávání je následně možné exportovat ve formátu jednoduché excelové tabulky. Zajímavá je i možnost nastavení notifikací – v případě vydání právního předpisu vybraného subjektu by uživateli mělo přijít e-mailem upozornění. V rámci často skloňované digitalizace veřejné správy se jistě jedná o žádoucí, byť pro běžné občany asi nepříliš podstatnou, změnu. Zároveň je však otázkou, jestli by se zákonodárce neměl v oblasti digitalizace a eGovernmentu více zaměřit na oblasti s praktičtějším přínosem pro širší veřejnost.

S rozhodnutím Ústavního soudu zcela souhlasím. Podmínění platnosti obecně závazných vyhlášek jejich zveřejněním je patrně nejefektivnějším prostředkem pro vytvoření co možná nejúplnější databáze. Pokud by bylo jejich zveřejňování založeno pouze na dobrovolném rozhodování obcí, nepodařilo by se zřejmě vyřešit žádný z problémů, na které nová právní úprava cílí. Problematickým se může jevit plošné zneplatnění všech vyhlášek, jež nebudou k 1. 1. 2025 zveřejněny v internetové databázi. Tříletá lhůta, kterou pro jejich nahrání ÚSC mají, se mi však jeví jako zcela dostatečná. Ministerstvo vnitra již zveřejnilo podrobné informace, které jim při práci s novou sbírkou mohou pomoci.[13] Předsedkyně Sdružení místních samospráv Eliška Olšáková také přislíbila menším obcím podporu a organizaci příslušných školení. Zároveň oznámila, že její organizace bude po Ministerstvu vnitra požadovat rozšíření internetové databáze o aplikaci k vytváření obecně závazných vyhlášek: „Takový systém by obcím i pomohl, nejen je zatížil novou povinností. Vyvoláme k tomu jednání s rezortem ministerstva vnitra.“[14] Nezbývá než vyjádřit jejímu požadavku podporu. Předmět právní regulace je u obecních vyhlášek v různých obcích často stejný (místní poplatky, stanovení koeficientu pro výpočet daně z nemovitosti nebo např. stanovení podmínek pro provoz hazardních her). Vytvoření podobné aplikace by tak řadě obcí mohlo přinést finanční i časové úspory.

Nová sbírka právních předpisů před Ústavním soudem: krok vpřed, nebo omezení práva na samosprávu? Foto: Ústavní soud České republiky, Wikimedia Commons, CC BY-SA 3.0

[1] § 3 odst. zákona č. 106/1999 Sb., zákona o svobodném přístupu k informacím.

[2] Stanovisko č. 5/2021 odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra, odboru

eGovernmentu a odboru Hlavního architekta eGovernmentu. Dostupné z: https://sbirkapp.gov.cz/blob/obsah/stanovisko-format.pdf

[3] § 12 odst. 6 zákona č. 128/2000 Sb., zákona o obcích, sice stanovuje obcím povinnost obcí zaslat obecně závaznou vyhlášku Ministerstvu vnitra ihned po dni vyhlášení, nedodržení této povinnosti však samo o sobě nemá vliv na platnost a účinnost dané vyhlášky.

[4] Nález Ústavního soudu sp. zn. I ÚS 2315/15 ze dne 12. 4. 2016, bod 36.

[5] Sněmovní tisk 575/0, vládní návrh zákona o Sbírce právních předpisů územních

samosprávných celků a některých správních úřadů (včetně důvodové zprávy), s. 9 a 11. Dostupné z: https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=167287

[6] Tamtéž, s. 18-19.

[7] Bližší informace k hlasování v Poslanecké sněmovně jsou dostupné zde: https://www.psp.cz/sqw/hlasy.sqw?G=74366

Bližší informace k hlasování v Senátu jsou dostupné zde: https://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/hlasy?G=19639&O=13

[8] Viz např. vystoupení senátora Michaela Canova na schůzi Senátu dne 16. 12. 2020. Dostupné z: https://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/hlasovani?action=steno&O=13&IS=6586&D=16.12.2020#b21502

[9] Bližší informace k hlasování v Poslanecké sněmovně jsou dostupné zde: https://www.psp.cz/sqw/hlasy.sqw?G=74974&o=8

[10] Autor neuveden. Obce se brání byrokracii. [online]. Sdružení místních samospráv. 22. 3. 2021 [cit. 17. 1. 2022]. https://www.smscr.cz/cz/tiskove-zpravy/2625-2021-03-22

[11] Nález Ústavního soudu sp. zn. I ÚS 2315/15 ze dne 12. 4. 2016, bod 36.

[12] Autor neuveden. Obce se brání byrokracii. [online]. Sdružení místních samospráv. 22. 3. 2021 [cit. 17. 1. 2022]. https://www.smscr.cz/cz/tiskove-zpravy/2625-2021-03-22.

[13] Všechny informace lze nalézt na webových stránkách Ministerstva vnitra: https://www.mvcr.cz/odk2/clanek/sbirka-pravnich-predpisu-usc-a-nekterych-spravnich-uradu.aspx

[14] Autor neuveden. Sbírka právních předpisů před Ústavním soudem obstála. [online]. Sdružení místních samospráv. 8. 12. 2021 [cit. 16. 1. 2022]. https://www.smscr.cz/cz/62-aktuality/2841-sbirka-pravnich-predpisu-pred-ustavnim-soudem-obstala