Vláda ve středu 3. března ve snaze zvýšit šance v boji s dříve podceněnou pandemií koronaviru SARS CoV-2 vydala usnesení č. 247.[1] Mimo jiné jím uložila pracovní povinnost lékařům a zdravotním pracovníkům, kteří vykonávají nelékařské zdravotnické povolání, kteří jsou poskytovatelem zdravotních služeb (ve formě ambulantní, jednodenní nebo lůžkové péče, v jejichž zdravotnickém zařízení nejsou hospitalizovaní pacienti s onemocněním COVID-19), nebo jsou zaměstnancem takového poskytovatele.

Toto vládní usnesení se naopak nevztahuje na poskytovatele v oboru všeobecné praktické lékařství, praktické lékařství pro děti a dorost a gynekologie a porodnictví a jejich zaměstnance a zdravotnické pracovníky ve speciálních lůžkových zdravotnických zařízeních hospicového typu. Tato výjimka byla stanovena pravděpodobně z toho důvodu, aby byla občanům zachována běžná zdravotní péče alespoň do nějaká míry.[2]

Vedle pracovní povinnosti pak uvedené usnesení současně stanovilo všem poskytovatelům zdravotních služeb, na které se (včetně jejich zaměstnanců) výše uvedená pracovní povinnost vztahuje, sestavit seznamy takových osob a zaslat je do 1 dne místně příslušnému hejtmanovi nebo primátorovi hlavního města Prahy.[3]

1) Nařízení pracovní povinnosti v praxi

Co v praxi uvedená pracovní povinnost představuje a jak funguje?

Uložená pracovní povinnost ve zkratce znamená, že jakýkoliv z dotčených lékařů a zdravotnických pracovníků může být stažen ze svého obvyklého místa poskytování zdravotních služeb a může mu být nařízen výkon těchto pracovních povinností ve zdravotnickém zařízením jiném, které pečuje o akutní pacienty s onemocněním COVID-19. Jakým způsobem bude nařízený výkon práce fungovat vedle dříve zavedeného omezení pohybu mezi okresy, nebylo přitom k dnešnímu dni nikde řečeno. Dotčené usnesení navíc jakýmkoliv způsobem nepracuje se specializací lékařů, lze tedy jen stěží předjímat, zda takové záležitosti budou řešeny alespoň v rámci konkrétních příkazů k výkonu pracovních povinností.

Z hlediska procesního funguje nařízení výkonu pracovní povinnosti ve dvou rovinách, a to v rovině informační a rovině nařizovací. Rovina informační se týká jednak poskytovatelů zdravotních služeb, na něž samotné (či na jejichž zaměstnance) dopadá nařízená pracovní povinnost. Tito musí místně příslušnému hejtmanovi (nebo primátorovi hlavní města Prahy) zaslat seznam dotčených osob do 1 dne (tj. do pátku 5. 3. 2021). Vedle toho se pak rovina informační dotýká subjektů, které nařízení opravňuje využívat uložené pracovní povinnosti a v tomto ohledu klást požadavky se svými konkrétními potřebami v rozsahu přinejmenším konkrétního počtu požadovaných lékařů a zdravotnických pracovníků a předpokládané doby výkonu pracovní povinnosti – tj. poskytovatelů zdravotních služeb poskytujících akutní lůžkovou péči pacientům s onemocněním COVID-19, stejně jako poskytovatelů lázeňské léčebně rehabilitační péče, kteří poskytují zdravotní péči pacientům s onemocněním COVID-19. Teprve na základě výše uvedených požadavků pak mohou v rovině nařizovací odpovědné orgány v přenesené působnosti (hejtmani nebo primátor) vydávat dotčeným lékařům a zdravotnickým pracovníkům příkazy k výkonu pracovní povinnosti na základě dotčeného usnesení. Tyto příkazy musejí splňovat přesné požadavky stanovené krizovým zákonem, včetně například druhu práce, předpokládané délky plnění povinnosti a poučení a označení orgánu, který jej vydal.[4]

Dotčení lékaři a zdravotničtí pracovníci jsou povinni se těmito příkazy řídit.

2) Povinnosti pracovníků a sankce za nedodržení příkazu

Jak již bylo uvedeno, nařízené povinnosti musejí lékaři a zdravotničtí pracovníci (stejně jako dotčení poskytovatelé zdravotních služeb) dodržovat. Současně krizový zákon,[5] na jehož základě bylo dotčené usnesení přijato, umožňuje nařízenou povinnost odmítnout toliko pro fyzické osoby nepodnikající (půjde tedy toliko o zaměstnance), pokud by jejím plněním byl ohrožen život nebo zdraví jejich či jiných osob anebo pokud jsou povinnosti jim ukládané v rozporu se zákonem.[6] Vedle toho pak krizový zákon ukládá též specifické výjimky[7] pro fyzické osoby, kterým povinnost nemůže být uložena, například v podobě věkové hranice (ne mladší 18 let, ne starší 62 let).[8] Pro fyzické osoby podnikající a právnické osoby krizový zákon žádnou podobnou výjimku neobsahuje, tyto tedy nemohou nařízenou povinnost odmítnout.

V případě, že ze strany dotčených subjektů uvedené povinnosti dodržovány nebudou, dopouštějí se tím zejména spáchání přestupku podle krizového zákona. V případě fyzických osob nepodnikajících, které v rozporu s příkazem na výkon pracovní povinnosti nenastoupí, je pak případný přestupek spojen se sankcí až 50 000 Kč.[9] U fyzických osob podnikajících nebo právnických osob, které nezašlou již uvedené seznamy dotčených osob, je možnost uložení sankce až 3 000 000 Kč,[10] neboť se jedná o jednu z povinností, jejíž nesplnění je možné dle krizového zákona sankcionovat. Spadá totiž pod § 22 odst. 1 písm. a) zákona č. 241/2000 Sb., o hospodářských opatřeních pro krizové stavy, ve znění pozdějších předpisů.

Plnění nařízené pracovní povinnosti v případě dotčeného subjektu – fyzické osoby představuje v souladu se zákoníkem práce[11] překážku na straně zaměstnance,[12] přičemž dle krizového zákona a zákoníku práce náleží dotčeným subjektům jak z řad fyzických osob podnikajících i nepodnikajících, tak právnických osob, příslušná náhrada,[13] Tím, že pravomoc vydávat pracovní příkazy byla svěřena do rukou hejtmanům, resp. primátorovi hlavního města Prahy, namísto samotné vlády, ponese náklady na zmíněné náhrady vždy rozpočet příslušného kraje. Dosud přitom nebyla ze strany vlády poskytnuta jakákoliv informace o tom, zda budou takové náklady rozpočtům kraje jakýmkoliv způsobem, byť i částečně, kompenzovány.

3) (Ne)zákonnost dotčeného usnesení

Ve vztahu k tomu, zda dotčené usnesení bylo vládou přijato v souladu s platnou právní úpravou, je nejprve třeba poukázat na to, že stejně jako většina opatření přijímaných vládou během celého trvání pandemie koronaviru, z nichž některé byly soudy České republiky v průběhu času označeny za nezákonné, je i dotčené usnesení prosto jakéhokoliv hlubšího zdůvodnění než pouhého konstatování a odvolávání se na vyhlášený nouzový stav.[14] Stejně jako ostatní opatření pak i toto bylo uloženo se zcela šibeničními lhůtami pro dotčené subjekty, zejména z řad poskytovatelů zdravotních služeb, což je také na pováženou.

a) Nezákonný postup při přijetí opatření

Vláda se tak dle našeho názoru při přijetí dotčeného usnesení zcela nedostatečně vypořádala s tím, že uložit pracovní povinnost podle krizového zákona[15] je výslovně podmíněno tím, že uvedené činnosti nelze zajistit smluvně, resp. že při snaze jejich smluvního zajištění subjekt plnění klade zjevně finančně a časově nevýhodné podmínky nebo plnění odmítá, a přitom hrozí nebezpečí z prodlení.[16] Dle našich informací přitom vláda dosud nevynaložila jediný krok k tomu, aby se pokusila zajistit plnění v podobě pracovní činnosti dotčených lékařů a zdravotnických pracovníků smluvně. Namísto toho, zcela v rozporu s krizovým zákonem, o který veškeré své kroky opírá, bez dalšího přistoupila k obligatornímu nařízení takových činností.

b) Časová neomezenost opatření

Vedle toho je pak podstatné i to, že trvání dotčeného usnesení a z něj plynoucích povinností je časově podmíněno toliko trváním aktuálního nouzového stavu, nikoliv konkrétním časovým okamžikem nebo specifikovaným milníkem (pro připomenutí – předchozí nouzový stav trval na území České republiky bezmála několik měsíců). Stanovení konkrétního trvání opatření ovšem dle našeho názoru vyžaduje při ukládání takových povinností sám krizový zákon, když stanoví: „Vláda je oprávněna v době trvání nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu nařídit …”[17] Z výkladu uvedené ustanovení lze totiž dovozovat, že uvedené povinnosti mohou být nařízeny pouze 1) za trvání nouzového stavu a 2) na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu. Máme přitom za to, že nezbytně nutná doba není v žádném případě bez dalšího slučitelná s celou dobou trvání nouzového stavu a pokud tomu tak být má, musí to být i řádně zdůvodněno.

c) Existence pandemického zákona

Ve vztahu k (ne)zákonnosti dotčeného usnesení je konečně nutné zmínit dnes již platný a účinný pandemický zákon,[18] který byl právě ve vztahu k situaci ohledně pandemie připravován a který je navíc aktuálně účinný jen týden (jde tedy o právní úpravu velmi aktuální). I pandemický zákon, dle kterého na území České republiky mimo jiné do jeho zrušení aktuálně trvá tzv. stav pandemické pohotovosti,[19] totiž vládu a další pověřené orgány opravňuje k ukládání povinností formou mimořádných opatření, a to mimo jiné též prostřednictvím příkazu poskytovatelům zdravotních služeb vyčlenit věcné, technické nebo personální kapacity ve zdravotnických zařízeních.[20] Pandemický zákon však ve vztahu k nařízení takových povinností výslovně vyžaduje konkrétní zdůvodnění s odkazem na analýzu epidemické situace onemocnění COVID-19 a konkrétní míry rizika. Současně vyžaduje pravidelný úřední přezkum nařízených povinností a dotčeným subjektům dává možnost soudního přezkumu jednotlivých mimořádných opatření. K aplikaci pandemického zákona však s ohledem na aktuální trvání nouzového stavu nebylo přistoupeno.

4) Možnosti obrany

Jaké se tedy dotčeným subjektům nabízejí možnosti obrany, v případě, že považují jim nařízenou povinnost za nezákonnou? V úvahu hypoteticky připadají prostředky obrany proti samotnému dotčenému ustanovení, resp. na jeho základě vydanému příkazu k výkonu pracovní povinnosti, v podobě žaloby dle soudního řádu správního[21] na ochranu proti nezákonnému zásahu.[22] Žalobu mohou podat ve lhůtě dvou měsíců ode dne, kdy jim byl příkaz k výkonu pracovní povinnosti doručen. Další možností je napadat nezákonnost přijatého opatření podle zákona o Ústavním soudu[23] ústavní stížností.[24] Máme však za to, že dostatečným důvodem k podání ústavní stížnosti není pouze samotná existence a účinnost dotčeného usnesení, ale až na jeho základě vydaný konkrétní příkaz k výkonu pracovní činnosti, neboť teprve tím dochází k zásahu do základních práv – například v podobě práva na svobodnou volbu povolání v případě fyzických osob[25] či omezení práva provozovat podnikatelskou činnost,[26] a tím tedy základního práva podnikat[27] v případě poskytovatelů zdravotních služeb (fyzických osob podnikajících či osob právnických). I v takovém případě by však měly být nejprve vyčerpány všechny další možné prostředky ochrany (například již uvedená žaloba dle soudního řádu správního). Velmi však bude záležet na každé individuální situaci a zejména finální podobě příkazu k výkonu pracovní povinnosti, který ale není předem znám.

V případě nepodřízení se povinnostem a zahájení přestupkového řízení podle zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich[28] je možné využívat prostředků obrany příslušejících právě přestupkovému řízení. Posléze, v případě negativního rozhodnutí nebo příkazu, je proti němu možné podávat odvolání (v případě rozhodnutí)[29] či odpor (v případě příkazu)[30]. V dalších fázích pak připadá v úvahu správní žaloba[31] či kasační stížnost[32] nebo dokonce až stížnost ústavní.[33] Máme přitom za to, že v rámci řízení o správní žalobě by mohl příslušný soud posoudit i zákonnost příkazu k výkonu pracovní povinnosti, který měl být údajně porušen, resp. dotčeného usnesení, a to jako závazného podkladu přezkoumávaného rozhodnutí.[34]

Podrobný rozbor hypoteticky možných prostředků ochrany by však vydal na samostatný článek, proto již dále v tomto článku nejsou hlouběji rozebírány.

[1] USNESENÍ VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY ze dne 3. března 2021 č. 247 k zajištění poskytování zdravotních služeb poskytovateli zdravotních služeb akutní lůžkové péče po dobu trvání nouzového stavu. Dostupné z: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2021-120

[2] Bod 1 dotčeného usnesení.

[3] Bod 5 dotčeného usnesení.

[4] § 31 odst. 5 krizového zákona.

[5] Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů.

[6] § 31 odst. 4 krizového zákona.

[7] § 32 krizového zákona.

[8] § 32 odst. 2 krizového zákona.

[9] § 34 odst. 1 písm. b) ve spojení s §31 odst. 3 písm. d) a § 34 odst. 3 krizového zákona.

[10] § 34a odst. 2 písm. b) ve spojení s § 29 odst. 3 krizového zákona a § 22 odst. 1 písm. a) zákona č. 241/2000 Sb., hospodářských opatřeních pro krizové stavy, ve znění pozdějších předpisů, a dále § 34a odst. 4 krizového zákona.

[11] Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.

[12] § 29 odst. 6 krizového zákona ve spojení s § 203 zákoníku práce.

[13] § 35 a § 36 krizového zákona a § 206 odst. 3 a 4 zákoníku práce.

[14] Vyhlášen usnesením vlády č. 196 ze dne 26. 2. 2021.

[15] § 6 odst. 1 písm. c) krizového zákona

[16] § 6 odst. 4 krizového zákona.

[17] § 6 odst. 1 krizového zákona.

[18] Zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19, v platném znění.

[19] § 1 odst. 3 pandemického zákona.

[20] § 2 odst. 1 a odst. 2 písm. g) pandemického zákona.

[21] Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.

[22] § 82 a násl. soudního řádu správního.

[23] Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.

[24] § 72 a násl. zákona o Ústavním soudu.

[25] Článek 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

[26] Byť krizový zákon s tímto omezením pracuje v § 5 písm. e), je takové omezení možné, pouze pokud by omezená podnikatelská činnost ohrožovala prováděna krizová opatření nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich provádění, k čemuž dle našeho názoru v tomto případě nedochází.

[27] Opět článek 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

[28] Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů.

[29] §96 a násl. zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.

[30] § 90 zákona o odpovědnosti za přestupy a řízení o nich ve spojení s § 150 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů.

[31] § 65 a násl. soudního řádu správního.

[32] § 102 a násl. soudního řádu správního.

[33] Opět § 72 a násl. zákona o Ústavním soudu.

[34] § 75 odst. 2 soudního řádu správního.