Mediace jako nevyužitý potenciál poslední dekády – 1. díl

Česká republika přijala před 10 lety zákon o mediaci. Šlo o výsledek celoevropského snažení o reformu soudního řízení. Ani po deseti letech však není mediace běžnou součástí soudní praxe. Teorie oplývá pozitivními přínosy mediace, praxe však přesvědčená není. Nemáme totiž data. Česká republika dlouhodobě vývoj praxe v oblasti mediace nesleduje. Drží tak laťku s mnoha jinými evropskými státy, které mediaci ve svých statistikách opomíjejí. Důsledkem je několikaletá absence dat.[1] Dle nejnovějších výzkumů[2] se těší velké, deklarované, podpoře ze strany soudců, advokátů i samotných zapsaných mediátorů. To ovšem není reflektováno v praxi dostatečnou realizací mediací v soukromoprávních nebo veřejnoprávních věcech. Tento článek mediaci představí, analyzuje některé její problematické aspekty z pohledu českého práva a rozebere dosavadní vývoj s cílem zjistit, zda se očekávání naplnila. V samotné důvodové zprávě k zákonu o mediaci totiž zákonodárce vytyčil jako jedno z hlavních očekávání, že povede k „odbřemenění soudů od určitých sporů a [přispěje] tak ke zlepšení výkonu moci soudní ve státě.“.[3] V závěru článku autor poskytne vlastní komentář k problematice jako výstup z pozice pomocné vědecké síly doc. Martiny Urbanové na Katedře teorie práva Právnické fakulty MUNI.

Něco málo k definici i právní úpravě

Mediaci definuje zákon č. 202/2012 Sb., o mediaci, který poskytuje právní rámec pro její realizaci. Definiční § 2 písm. a) zákona stanovuje, že mediace je „postup při řešení konfliktu za účasti jednoho nebo více mediátorů, kteří podporují komunikaci mezi osobami na konfliktu zúčastněnými („strany konfliktu“) tak, aby jim pomohli dosáhnout smírného řešení jejich konfliktu uzavřením mediační dohody“. Mediátorem je poté dle § 2 písm. c): „fyzická osoba, která je zapsaná v seznamu mediátorů.“ Další úprava, především v § 100 odst. 2 občanského soudního řádu, zavádí možnost nařízení prvního sezení se zapsaným mediátorem.

Věc se může zdát složitá už v samotném začátku. Mediaci totiž může úplně mimo rámec mediačního zákona vykonávat i nezapsaný mediátor. Dříve spojovala právní úprava (§ 112 „starého” občanského zákoníku, obdobně tomu bylo i v obchodním zákoníku) stavění lhůt pouze s mediací prováděnou podle § 4 odst. 1 zákona o mediaci. Rekodifikace občanského zákoníku však přinesla § 647, který narovnává účinky mediace podle zákona o mediaci a jiné mediace. Může to být nezapsaný profesionální mediátor nebo jakákoliv důvěryhodná třetí osoba „na vsi“. S mediací právní rámec spojuje i jisté výhody – zakotvuje právní účinky zahájení mediace, možnost schválení mediační dohody soudem, vykonatelnost a vymahatelnost dohody, přerušování a stavění lhůt. Samotná esence mediační dohody nemusí být nutně svázána s právními účinky, aby byla pro účastníky efektivním prostředkem řešení sporů. Právní účinky však mohou pomoci k větší legitimitě mezi ostatními nástroji. Cílem mediace je bezesporu odklonit spory od soudů,[4] takže právní řád musí tyto účinky s mediací spojovat, aby byla vhodnou alternativou. Samotná dvojkolejnost zapsaných a nezapsaných mediátorů může způsobovat nedostatek důvěry ve schopnosti mediátorů. To může představovat jednu z možných příčin nedostatečné realizace mediace v praxi. Pakliže nejsem, například jako advokát, přesvědčen o kompetencích a znalostech mediátora, nebudu ani valného přesvědčení o mediaci samotné. Zákon proto ubezpečuje, že všichni zapsaní mediátoři dosáhli odpovídajícím způsobem takového vzdělání (minimálně magisterské vzdělání v humanitním či technickém oboru) a jsou natolik kompetentní, že si jejich službami může být klient jist.[5]

Upravena je také mediace přeshraniční, což je přímý vliv zavádění směrnice o přeshraniční spolupráci v oblasti mediace v občanských a obchodních sporech. Tyto dva pojmy (občanské a obchodní spory) se poté mohou vhodně vykládat autonomně,[6] což je pro státy nadmíru přijatelné, ovšem může to způsobit nesoulad v reálné mezistátní praxi. Zákon nejde dál než směrnice, která upravuje i soudní mediaci, tedy formalizovaný postup soudce v rámci řešení sporu mediačním způsobem. Jednalo se o harmonizační širší výklad mediace, který měl v sobě zahrnout již zajeté koleje některých států.[7] V evropských státech se nyní rozvíjí také veřejnoprávní mediace, zejména ve Velké Británii či Francii. Mnohé státy se ve svém poznávání právního institutu mediace ale nemohou opřít o data ze států, kde je již mediace upravena déle – evropské státy s dlouholetou zkušeností s mediací nedodávají potřebná data a statistiky, abychom mohli objektivně zhodnotit mediaci. Výjimkami jsou státy, kde je mediace pro určité spory povinná před soudním řešením sporů (Itálie, Srbsko). K tomu je třeba přičíst roztříštěnost přístupů jednotlivých evropských států. Byť je kontinentální proud evropských států spíše restriktivní (příklon k dobrovolné mediaci, případně prvnímu sezení s mediátorem), Itálie zavedla povinnou mediaci jako první pokus vyřešení sporu hned v několika oblastech – zde však naráží alespoň minimální počet dat na nepříliš velký zájem ze strany praxe v oblastech, kde mediace není povinná. Právní profesní prostředí v Itálii je, i na naše české poměry, dosti konzervativní co do zavádění nových právních institutů. I když se situace mění, zkostnatělost italského procesního práva a praxe italských soudů napovídají tomu, že to bude ještě dlouho trvat. Pokud bychom tedy data z těchto států chtěli využít například u nás, nepochodíme – nemáme stejné výchozí podmínky ani právní rámec. Nemáme potřebné množství dat ohledně fungování mediace ve státech, kde mediace není mandatorní. Až na výjimky tak nemůžeme objektivně vyhodnotit mediační praxi jako úspěšnou či neúspěšnou. A i kdyby byla úspěšná či neúspěšná, nemůžeme přesně určit příčiny.

Občanský soudní řád ve svém ustanovení § 100 odst. 2 připouští, aby soudce nařídil první setkání se zapsaným mediátorem v rozsahu 3 hodin. Jedná se o příklon k restriktivnímu užití mediace v soudních řízeních. Soudce může nařídit pouze první setkání. Pakliže se tedy strany rozhodnou v mediaci nepokračovat, a to i byť po jediném jednání, kdy nelze takřka nic stihnout, nemůže soudce nic dělat. Jak ostatně vyplývá z průzkumu,[8] soudci se nikterak do nařizování prvního setkání s mediátorem nehrnou. Deklarovaná podpora soudců je tak skutečně pouze deklarovaná. Výjimky, mezi které patří i příklon k jiným alternativním metodám, jsou vzácné a nerovnoměrné napříč okresy. Zde autor velice rád vyzdvihne novojičínský soud. Ten se vrhl do cochemské praxe, která prokazatelně úspěchy slaví, přestože nemá oporu ve statistikách většího měřítka, a zda je objektivně úspěch tak velký, jak se zdá, nemůžeme říci.

Soudce může na první setkání s mediátorem upozornit také v rámci přípravného řízení dle § 114a odst. 2 písm. b) a § 114 odst. písm. d) občanského soudního řádu. Nezbytné je připomenout, že soudce by měl dbát na to, aby vhodně nařídil první jednání s mediátorem, tedy aby usnesení splňovalo všechny formální požadavky jako kterékoliv jiné usnesení.[9] Pracovní skupina ministerstva spravedlnosti vypracovala výkladová stanoviska k jednotlivým problémům a z toho bude autor nyní čerpat.[10] Je dobré připomenout, že nařízené první setkání se zapsaným mediátorem není mediací. Jedná se o procesní nástroj soudu, nikoliv o dobrovolnou mediaci, jejíž započetí je založeno vždy a pouze na vůli stran.[11] Odměna za nařízené první setkání se zapsaným mediátorem je poté součástí nákladů řízení ve smyslu § 137 odst. 1 občanského soudního řádu. Pokud se mediační jednání, které navazuje na nařízené první setkání, blíží k úspěchu, mohou oba účastníci shodně podat návrh na další přerušení řízení. V samotném výkladovém stanovisku je poté uvedeno, že: „ačkoliv totiž zákon ukládá soudu povinnost postupovat co nejrychleji…, primární povinností soudu je… vést účastníky ke smírnému řešení.“ To bezesporu reflektuje cíle vytyčené důvodovou zprávou – tedy směřovat co nejvíce sporů do alternativních způsobů řešení. Po usnesení o nařízení prvního setkání se zapsaným mediátorem soud zároveň může řízení přerušit, nejdéle však na dobu tří měsíců. Soudce si navíc může vyžádat informace o průběhu prvního setkání. Soud by samozřejmě neměl první setkání s mediátorem nařídit v případech, „kdy jsou strany v nerovném postavení, kde jsou prvky domácího násilí, závislosti na návykových látkách, případy, kdy strany zcela jasně a kategoricky dlouhodobě odmítají vzájemnou komunikaci a tedy i jakýkoli pokus o smírné řešení konfliktu, důkazní postavení jedné ze stran je natolik silné, že je zcela zřejmý její úspěch či u bagatelních sporů“.[12]

Mezinárodní srovnání v užití mediace

Pokud bychom hledali zemi, kde se mediaci opravdu daří, pak je to Finsko. Finsko má nejvyšší úspěšnost mediace a relativně vysoký počet případů jejího využití. Mezi lety 2017 a 2019 byla míra úspěšnosti mediace až 77 % pro občanskoprávní spory a 67 % výlučně pro rodinněprávní spory.[14] Ve Finsku se prosazuje soudní mediace, kdy soudce rozhodne o využití mediace přímo po zahájení řízení a sám ji vede. Soudci mediaci nařizují poměrně často. Pakliže je mediace nařízená soudcem, jedině on může být mediátorem. Tady bychom mohli mluvit i o tradici – severské země mají dlouhou tradici sociální demokracie, budování blízkého vztahu mezi lidmi a státními institucemi. V některých případech toto sblížení nemusí být úplně idylické (případ Michalákové u ESLP), v případě mediace se ale může jednat o velkou výhodu. Pakliže jsou soudy zvyklé pracovat s restorativní justicí, alternativními způsoby řešení konfliktů, neformálními řízeními, je zde větší šance, že budou nakloněni i formalizovaným postupům alternativních soudnímu řízení. Společenské prostředí navyklé na dialog a řešení problémů kolektivně tak může jen více prohloubit vztah veřejnosti a mediace. Byť je tedy mediace (polo)povinná, přeci jen je Finsko výjimkou, se kterou můžeme pracovat, a pravděpodobně by podrobnější studie mohla přijít na příčiny, proč zrovna tady mediace funguje. Jako podpůrný příklad můžeme zmínit také Holandsko, kde je naopak nejúspěšnější trestněprávní mediace se 73 % úspěšných případů. Například ale občanskoprávní mediace se svou úspěšností zaostává někde na 49 %.[15]

Jakýmsi vodítkem může být Zpráva o provádění směrnice o mediaci.[16] Už v roce 2017 evropské orgány vytýkaly členským státům nedostatečné pozorování, evidenci či záznam počtu mimosoudních řešení sporů, počtu přijetí mimosoudních řešení sporů či dlouhodobých přínosů soudním systémům jednotlivých států. Ani po čtyřech letech nebyly dle nejnovější zprávy zhojeny nedostatky, které byly mimochodem výslovně vyčteny také České republice. Nedostatečné využívání mediace soudy bylo doloženo i v rámci akademického výzkumu či analýz mezinárodních organizací.[17] Světlým zítřkům mediace je nakloněna Británie a Irsko, kde se mediaci daří dostávat do širokého povědomí obyvatelstva. Tady ovšem opět narážíme na další nedostatek – samotní potenciální účastníci mediace ani netuší, co mediace vlastně je, že je něco takového možné a jaké to může mít výhody. Jedná se tak o selhání státu, které nám vyvstává z nedostatku dat. A pokud přeci jen slovo „mediace“ zazní někde v jednací síni, pokud jej účastníci řízení neznají „a za pět minut dvanáct“ je soudce ani s tímto pojmem nebude nijak podrobně seznamovat, většina raději odmítne. Byť se jedná o subjektivní zkušenost, která má v akademické práci velmi limitovanou výpovědní hodnotu, dovolí si autor toto tvrzení potvrdit vlastním působením na okresním soudě v roce 2021. V porovnání s Českem nebo i Slovenskem je výše zmíněné stanovisko neplatné v Polsku. Tam se těší mediace daleko větší pozornosti ze strany státu, ba dokonce i v analýze jejího využití.[18]

Česká republika není kladně hodnocena ani Srovnávacím přehledem EU o soudnictví z roku 2019.[19] V něm je uvedena jako jedna z osmi „nejméně přívětivých zemí“ pro mimosoudní řešení sporů. Skýtá však jednu malou naději, a to malý nárůst počtu mimosoudních řešení sporů, byť jsme stále na posledních příčkách ve srovnání s ostatními státy. To podporuje i Evropské hodnocení CEPEJ z roku 2020.[20] Mezi další zjištění patří zejména fakt, že narůstá počet soudů, které odmítají dělat průzkumy mezi osobami, které přicházejí do styku s mediací. Tedy neexistují žádná opatření, která by z těchto průzkumů vznikla, což dle autora článku představuje jednu z dalších překážek zkoumání aplikace mediace. Shodné závěry se dozvíme také ze studie Evropské komise pro efektivitu justice (CEPEJ) z let 2014 až 2016.[21] Jedná se tak o neřešený dlouholetý problém. Zvýšený počet mediací při soudních řízeních nahlásila pouze Bosna a Hercegovina, Makedonie a Španělsko – to proto, že tyto státy v letech 2014 až 2016 uzákonily povinnou mediaci pro určité druhy řízení. V případě Bosny došlo k nárůstu z 0 na 1800, ve Španělsku ze 119 na 951 a v Makedonii z 36 na 137 řízení.

Z celkové analýzy nám tak vyplývá, že nejsme jediní, kdo nehledí na mediaci. Jediné státy, které zaznamenaly pozitivní nárůst počtů mediací, jsou ty, které mediaci zavedly povinně pro určité druhy řízení nebo které dlouhodobě monitorují užití institutu mediace – a ty jsou v menšině. Některé státy se navíc úspěšně vyhýbají evidování jednotlivých mediací, naopak klesá angažovanost států a jejich chuť vůbec něco evidovat. Navzdory tomu, že je to jedním z předpokladů úspěšné implementace nového institutu do právního řádu a představuje to tak velmi užitečný nástroj pro zpětné zhodnocení úspěšnosti. Ze států, které přeci jen data zveřejňují, můžeme zdůraznit Finsko či Holandsko. V celoevropském kontextu jsou však jednotlivé případy zcela nevyužitelné pro jakékoliv obecné závěry, neboť nemáme srovnání s ostatními státy.

V dalším díle se dozvíte, kde je v ČR zakopaná mediace, a závěrečné zhodnocení autora.

[1] Jediná informace o mediaci je například zde: Evropská komise, The 2021 EU JUSTICE scoreboard, Luxembourg: Publications Office of the EU. 2021. s. 25; obdobně i u předchozích ročníků.

[2] Holá, L.; Urbanová, M.; Mediace v praxi optikou empirického výzkumu. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2020.

[3] Důvodová zpráva dostupná zde: DŮVODOVÁ ZPRÁVA (forarb.com), s. 22.

[4] Ibid.

[5] Holá, L.; Urbanová, M. a kol. Mediace v praxi optikou empirického výzkumu. Praha: Wolters Kluwer ČR. 2020, s. 18. Dále také například Holá, L.; Urbanová, M. a kol. Právní a sociální aspekty mediace v České republice. Praha: Wolters Kluwer, 2020.

[6] De Palo, G.; D’urso, L.; Trevor, M.; Branon, B.; Canessa, R.; Cawyer, B.; Florence, R.L.; Rebooting, The Mediation Directive: Assessing The Limited Impact Of Its Implementation And Proposing Measures to Increase The Number of Mediations In The EU [online]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2014/493042/IPOLJURI_ET(2014)493042_EN.pdf [cit. 18. 2. 2022].

[7] Malacka, M. Mediace a její specifika v mezinárodním a českém právním prostředí. GlobeEdit. 2018. s. 19. Například také Finska, které je rozebráno níže.

[8] Ibid. Holá, Urbanová a kol., s. 240-245.

[9] Tomšová, E. Mediace z pohledu civilního soudce. In: Holá, L.; Malacka, M. a kol. Mediace a reflexe jejich aktuálních trendů. Praha: Leges. 2014. s. 313.

[10] Výkladová stanoviska a činnost Pracovní skupiny k mediaci. Dostupné z: https://justice.cz/web/msp/vykladova-stanoviska-a-cinnost-pracovni-skupiny-k-mediaci1

[11] Výkladové stanovisko pracovní skupiny k obsahu nařízeného prvního setkání se zapsaným mediátorem ve smyslu § 100 odst. 2 občanského soudního řádu, s. 1.

[12] Diagnostika případu mediace pro soudce. Dostupné z: https://justice.cz/web/msp/vykladova-stanoviska-a-cinnost-pracovni-skupiny-k-mediaci1?clanek=podpora-mediaci-ministerstvo-spravedlnosti-vytvorilo-novy-pomocny-material-pro-soudce

[13] Ibid. Evropská komise 2021, s. 25.

[14] Holá, L.; Večeřa, M.; Urbanová, M.; Holas, J.; Fiedor, D. Mediation in the Reflection of Law and Society: European Perspectives. Kluwer Law International, 2021, s. 201.

[15] Ibid. Holá, Večeřa, Urbanová, s. 201.

[16] Dostupné zde: ZPRÁVA o provádění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/52/ES ze dne 21. května 2008 o některých aspektech mediace v občanských a obchodních věcech („směrnice o mediaci“) (europa.eu)

[17] Frýštenská, M., Mediace a ekonomická analýza práva. Časopis pro právní vědu a praxi. 2014. č. 4. s. 13. Shodně také CJC ADR Working Group, ADR and Civil Justice. Interim report 2017. Civil Justice Council. 2017. K porovnání také De Palo, G., A Ten-Year-Long „EU Mediation Paradox“, When an EU Directive Needs To Be More… Directive. Evropský Parlament: JURI Committee. 2018.

[18] Ibid. Holá, Urbanová, Holas, FIedor, s. 203.

[19] Dostupné zde: EUR-Lex - 52020DC0306 - EN - EUR-Lex (europa.eu)

[20] Kolektiv autorů. European judicial systems CEPEJ Evaluation Report. Council of Europe, 2020, s. 111.

[21] Studie číslo 26 a 23, dostupné zde: (bod 5.2.1, poslední odstavec) 16808def9c (coe.int)