Komise navrhla mechanismus uhlíkového vyrovnání. Má pomoci s únikem uhlíku i snížením celosvětových emisí

Evropská unie (EU) tento rok opět potvrdila svou vůdčí roli v klimatické politice. Přijetí legislativního balíčku s názvem Fit for 55 přímo navazuje na události v roce 2016 a 2019. Před pěti lety se unijní státy jako celek zavázaly ke snížení emisí skleníkových plynů o 40 % do roku 2030 oproti hodnotám z roku 1990 v rámci Pařížské dohody. Nicméně až v roce 2019 se klimatická agenda dostala na výsluní mezi hlavní unijní politiky. V tomto roce byla totiž přijata tzv. Zelená dohoda, dokument přijatý ve formě sdělení, který se stal hlavním unijním plánem k dosažení klimatické neutrality do roku 2050. Od tohoto roku by EU jako celek neměla produkovat žádné čisté emise skleníkových plynů a nejpozději v roce 2030 by měla produkovat alespoň o 55 % emisí méně než v roce 1990.

Minulý rok byly oba cíle, původně ukotvené v politické rovině nezávazné Zelené dohody, přeneseny do právního rámce EU v podobě návrhu nařízení přezdívaného „klimatický zákon“, aby se z obou staly vymahatelné závazky.[1] A zatímco proces schvalování klimatického zákona se pomalu chýlí ke konci, na stůl unijních legislativců se v půlce července dostal návrh legislativy Fit for 55, mířící již na konkrétní oblasti snižování emisí skleníkových plynů.

Hned 13 opatření má pomoci s ambiciózními emisními plány

Tento legislativní balík, jehož název je přímo odvozen od dílčího cíle pro rok 2030, obsahuje 13 opatření, která mají zajistit splnění závazků z klimatického zákona v jednotlivých sektorech, ať už se jedná o energetiku, dopravu či zemědělství. Opatření mají ve většině případů podobu revize stávající legislativy. Komise plánuje zpřísnit emisní normy u osobních automobilů a dodávek, zvýšit procento obnovitelných zdrojů energie v energetickém mixu nebo snížit energetickou náročnost budov. Zásadní změnu přinese revize směrnice o obchodování s emisními povolenkami a na to navázaný mechanismus uhlíkového vyrovnání, které mají vyřešit palčivý problém s tzv. únikem uhlíku.

Proč dostávají někteří producenti emisí povolenky zdarma?

Systém emisního obchodování zajišťuje zpoplatnění každé tuny CO2 vypuštěné do vzduchu největšími producenty, jako jsou spalovny, elektrárny nebo průmyslové komplexy. Tito producenti si musí pro každou tunu CO2 zakoupit emisní povolenku, se kterou mohou na trhu obchodovat. V posledním roce cena jedné povolenky rapidně stoupla a nedávno dokonce přesáhla rekordní částku 50 euro za tunu CO2.[2] Důvodem je mimo jiné reakce trhu na plánované rozšíření emisního trhu na lodní či silniční dopravu a na vytápění budov.

Povinnost platit za vypouštění emisí se v praktické rovině výrazně projevuje v nákladech na výrobu, což může mít za následek snížení konkurenceschopnosti jednotlivých unijních výrobců. Jejich výrobky jsou buď nahrazovány výrobky původem mimo unii, jejichž uhlíková stopa je sice větší, ale cena díky tomu menší, nebo jsou samotní výrobci nuceni přesouvat své provozy za hranice EU. Tento jev se označuje jako tzv. únik uhlíku.[3] Množství emisí se takto sice sníží v EU, avšak jinde na světě naopak porostou a globálně ke změně nedojde, což je označováno jako tzv. efekt vodní postele.[4]  

Aby se předešlo tomuto jevu, dostávají někteří výrobci emisní povolenky zdarma. Nepočítají se jim tak do nákladů a jejich konkurenceschopnost je zachována. Toto řešení je však dlouhodobě kritizované, jelikož nenutí unijní výrobce snižovat své emise a investovat do zelenějších technologií. Proto Komise přichází s novým řešením ve formě mechanismu uhlíkového vyrovnání. 

Uhlíkové clo se bude týkat železa, hnojiv nebo elektřiny

Mechanismus uhlíkového vyrovnání, často označovaný jako uhlíkové clo, clem v pravém slova smyslu není. Původně se sice uvažovalo o zavedení mechanismu v podobě pravého cla, které by bylo zařazeno do celního sazebníku EU, nebo o zavedení nové uhlíkové daně, již  by platili koneční spotřebitelé. Ani pro jednu variantu se však Komise nerozhodla.[5] Nicméně zkratkovité označení „uhlíkové clo“ nebo někdy i „uhlíková daň“ mechanismu zůstalo. 

Celý systém mechanismu uhlíkového vyrovnání totiž bude nakonec nástrojem nikoliv fiskálním, ale environmentálním, silně navázaným na obchodování s emisními povolenkami. Týkat se bude dovozu výrobků ze třetích zemí, které nejsou s emisním trhem EU spojeny, tedy všech zemí kromě Švýcarska a zemí Evropského hospodářského prostoru. Sektorově se bude prozatím jednat o emisně nejnáročnější výrobky, jako je železo, ocel, cement, hnojiva, hliník a elektřina.

Dovozci těchto komodit se budou muset nejdříve zaregistrovat u jedné z národních autorit v rámci EU, od které si zakoupí tzv. emisní certifikáty. Jeden emisní certifikát se bude rovnat jedné tuně CO2 a jeho cena se bude odvíjet od průměrné týdenní ceny emisní povolenky tak, aby došlo k rovnováze nákladů pro výrobce uvnitř i vně EU. Zároveň bude možné cenu snížit, pokud dovozce prokáže, že již v zemi původu výrobku uhradil určitou cenu uhlíku podle svých národních pravidel. Každý rok do konce května bude muset každý importér deklarovat množství zboží a množství skleníkových plynů vyprodukovaných při jejich výrobě v předchozím roce. Na základě toho odevzdá potřebné množství již zakoupených emisních certifikátů.[6] S emisními certifikáty, na rozdíl od emisních povolenek, nebude možné obchodovat na trhu.

Kdy má být systém spuštěn?

Aby nedocházelo k diskriminaci zahraničních dovozců, kteří by platili za emisní certifikáty, zatímcounijní výrobci by nadále dostávali emisní povolenky zdarma, bylo rozhodnuto, že EU bude od bezplatného alokování povolenek postupně upouštět. Zavádění mechanismu uhlíkového vyrovnání a vyřazování bezplatných povolenek by mělo jít ruku v ruce. Pokud by bylo nařízení v dohledné době schváleno ve své současné podobě, začal by tento proces v roce 2023 a do roku 2026 by trvalo tzv. přechodné období. Dovozci by měli povinnost registrace a ohlášení svých výrobků a souvisejících emisí, jejich dovoz by však ještě nebyl podmíněn nákupem emisních certifikátů. Od roku 2026 by měl být systém spuštěn naplno.[7] 

Výtěžek z plateb za emisní certifikáty by měl být novým příjmem do evropského rozpočtu, ze kterého by byla dále financována zelená transformace. Peníze by měly být použity primárně na rozvoj nových technologií na snižování emisí skleníkových plynů.

Mechanismus musí dodržet pravidla WTO a nediskriminovat rozvojové země

Ještě před přijetím návrhu nařízení panovaly určité obavy. Kromě již zmíněné diskutované konkrétní podoby celého mechanismu byla a do určité míry stále je největším problémem kompatibilita s pravidly Světové obchodní organizace (WTO). Mechanismus uhlíkového vyrovnání, ačkoliv nástroj environmentální politiky, bude mít velký vliv na zahraniční obchod. EU jakožto člen Světové obchodní organizace musí v rámci své vnější obchodní politiky dodržovat její pravidla. Těmi dvěma stěžejními je pravidlo zákazu diskriminace, které zavádí povinnost členských zemí zacházet se všemi dováženými výrobky stejně, a pravidlo národního zacházení, které zaručuje stejné zacházení mezi domácími a dováženými výrobky.[8] Podle preambule návrh nařízení o mechanismu uhlíkového vyrovnání tato pravidla zohledňuje.

Další související obava panuje ve vztahu k rozvojovým zemím, respektive k výrobcům v nich usazeným. Podle Konference OSN o obchodu a rozvoji mění mechanismus uhlíkového vyrovnání mezinárodní obchod ve prospěch zemí, kde je produkce emisně efektivní.[10] Jde tedy o země, které disponují vyspělejší technologií a prostředky k dalším inovacím, mají pokročilejší emisní politiku, a tím méně emisně náročné výroby než země rozvojové. Jako jedno z řešení Konference navrhuje, aby byly prostředky získané z unijních emisních certifikátů investovány zpět do rozvoje zelené transformace právě v těchto chudších zemích. 

Jaká budoucnost čeká uhlíkové clo?

Mechanismus uhlíkového vyrovnání čeká ještě dlouhá cesta přes Evropský parlament a členské státy v rámci řádného legislativního procesu. Jedná se o jeden z nejvýraznějších návrhů v rámci Fit for 55 a vzhledem k velkému vlivu na zahraniční obchod nelze očekávat zcela hladký průběh jeho přijetí i s ohledem na silné lobby, které se během vyjednávání finální podoby jistě objeví. 

Paradoxně úplně nejlepší variantou by bylo, kdyby uhlíkové clo nemuselo být vůbec zavedeno. Jednalo by se o situaci, kdy by návrh mechanismu motivoval ostatní státy v jejich snahách o snižování emisí skleníkových plynů. Pokud by totiž tyto státy měly dostatečně silnou emisní politiku a systém ocenění uhlíku, nebyl by unijní nástroj potřeba vzhledem k možnosti odpočtu vynaložených nákladů od ceny certifikátu. 

Taková situace však s největší pravděpodobností nenastane a mechanismus bude v nějaké své podobě přece jenom přijat. A i když stále zůstává ve své podobě legislativního návrhu, již dnes se diskutuje o možnostech jeho budoucího rozšíření. Jednalo by se jak o rozšíření sektorové na jiné trhy, například se spotřebním zbožím, tak o rozšíření emisní. Současně navržený mechanismus dopadá jen na přímé emise skleníkových plynů. V budoucnu by však mohl dopadat i na nepřímé emise, jako jsou například emise spotřebované při výrobě elektřiny potřebné pro výrobu daného výrobku.[11]

Uhelná elektrárna. Foto: Coal power plant. Autor: Neal Wellons. Flickr.com. CC BY-NC-ND 2.0

[1] Návrh nařízení Evropského Parlamentu a Rady, kterým se stanoví rámec pro dosažení klimatické neutrality a mění nařízení (EU) 2018/1999 (evropský právní rámec pro klima) [online] eur-lex.europa.eu [4.8.2021] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?qid=1588581905912&uri=CELEX%3A52020PC0080

[2] Buli, Nora, Abnett, Kate a Twidale Susanna. EU carbon price hits record 50 euros per tonne on route to climate target [online]. Reuters [4.8.2021] https://www.reuters.com/business/energy/eu-carbon-price-tops-50-euros-first-time-2021-05-04/

[3] Návrh nařízení - COM(2021)564, ke stažení na: Evropská komise. Zelená dohoda pro Evropu (mechanismus uhlíkového vyrovnání na hranicích) [online]. European Commission – Have your say [4.8.2021] https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12228-Carbon-Border-Adjustment-Mechanism_cs

[4] Gros, Daniel a Elkerbout, Milan. Financing Europe’s Green Deal: beware of the waterbed effect [online]. CEPS [4.8.2021] https://www.ceps.eu/financing-europes-green-deal-beware-of-the-waterbed-effect/

[5] Inception Impact Assesment, ke stažení na: Evropská komise. Zelená dohoda pro Evropu (mechanismus uhlíkového vyrovnání na hranicích) [online]. European Commission – Have your say [4.8.2021] https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12228-Carbon-Border-Adjustment-Mechanism_cs

[6] Evropská komise. Carbon Border Adjustment Mechanism: Questions and Answers [online]. European Commission – press corner [4.8.2021]  https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_21_3661

[7] Ibid.

[8] Dumitru, Alexandra, Kölbl, Barbara a Wijffelaars Maartje. The Carbon Border Adjustment Mechanism explained. [online] Rabobank [4.8.2021] https://economics.rabobank.com/publications/2021/july/cbam-carbon-border-adjustment-mechanism-eu-explained/

[9] Cliffordchance. 10 questions on The Proposed Carbon Border Adjustment Mechanism [online] Cliffordchance [4.8.2021] str. 5 https://www.cliffordchance.com/content/dam/cliffordchance/briefings/2021/07/10-questions-on-the-proposed-carbon-border-adjustment-mechanism.pdf

[10] Durant, Isabelle, et all. A European Union Carbon Border Adjustment Mechanism: Implications for developing countries [online]. UNCTD [4.8.2021] https://unctad.org/webflyer/european-union-carbon-border-adjustment-mechanism-implications-developing-countries

[11] Evropská komise. Carbon Border Adjustment Mechanism: Questions and Answers [online]. European Commission – press corner [4.8.2021]  https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_21_3661