K právní povaze protiepidemických opatření. Právní předpisy, nebo opatření obecné povahy?

Již od března 2020 žijeme v době různých protiepidemických opatření vydávaných orgány státní správy za účelem ochrany veřejného zdraví. Některá jsou méně striktní a nařizují nošení roušek nebo dodržování rozestupů v provozovnách maloobchodu. Jiná jsou přísnější a nemůžeme kvůli nim do obchodu, školy, zaměstnání nebo třeba do restaurace.

V první části článku se zaměříme na opatření obecné povahy z teoretického hlediska a představíme si příslušnou právní úpravu. Ve druhé části se podíváme na vybranou recentní judikaturu týkající se protiepidemických opatření a prozkoumáme, jak se soudy a procesní strany k tomuto problému postavily. V poslední části vám představíme pohled na lidskoprávní stránku tohoto problému.

Opatření obecné povahy v českém právním řádu

Český právní řád obecně upravuje opatření obecné povahy v části šesté zákona č. 500/2004 Sb., správním řádu, konkrétně v § 171 a násl. V tomto zákoně se setkáme pouze s negativním vymezením, podle kterého opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. V důvodové zprávě najdeme definici poněkud konkrétnější. Podle ní je opatření obecné povahy zvláštním typem úkonu správního orgánu, který stojí mezi právním předpisem a správním aktem.[1] K problematice vymezení opatření obecné povahy se vyjádřil též Nejvyšší správní soud, který je vymezil jako správní akt s konkrétně určeným předmětem. Tj. akt vztahující se ke konkrétní situaci, a s obecně vymezeným okruhem adresátů.[2] Obdobně se vyjádřil i ve známém případu, kdy v řízení o návrhu na zrušení dopravní značky označil některé druhy značek (zákazové, příkazové a značky upravující přednosti) za opatření obecné povahy ve smyslu § 171 a násl. správního řádu.[3]

Opatření obecné povahy vymezuje správní řád velmi obecně, přičemž se předpokládá, že konkrétní právní úprava (s přihlédnutím k současné situaci zejména zákon o ochraně veřejného zdraví a krizový zákon) stanoví, kdy a za jakých podmínek bude vydáno. Volnost ponechává i co do způsobu jeho přijetí. V některých případech totiž zákon připouští, aby bylo přijato bez řízení o návrhu opatření obecné povahy. Je tomu tak například v případě postupu podle § 94a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, kdy se vydává opatření obecné povahy právě v případě předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění.[4]

Současná opatření vydává Ministerstvo zdravotnictví (dále jen „Ministerstvo“), přičemž budu rozebírat i povahu mimořádných opatření krajských hygienických stanic. Na to, jakým způsobem tyto státní orgány nahlíží na tato opatření z hlediska jejich charakteristiky, stejně jako na to, co si o nich myslí soudy, se podíváme v následující části.

Hodnocení současných opatření jako opatření obecné povahy

Jedním z prvních rozhodnutí týkajících se protiepidemických opatření je rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020.[5] Navrhovatel v návrhu označil celkem šest mimořádných opatření vydaných Ministerstvem za opatření obecné povahy. Svou argumentaci zdůvodnil tím, že mají obecně vymezený okruh adresátů a konkrétně určený předmět regulace. Dokonce jako znak uváděl i skutečnost, že se vydávají pod označením „mimořádné opatření“.

Ministerstvo v postavení odpůrce argumentovalo, že jím vydávaná opatření nejsou opatřeními obecné povahy, nýbrž právními předpisy sui generis. Svůj argument podpořilo tvrzením, že v opatřeních není žádným způsobem vymezený předmět. Naopak uvedlo, že celé mimořádné opatření jako takové je vymezeno obecně (tj. neurčitě vymezený okruh adresátů i předmět regulace). Rovněž namítlo nedostatek pravomoci obecných soudů s argumentem, že jakýkoliv právní předpis smí přezkoumávat pouze Ústavní soud.

Městský soud se rozhodl na tato opatření nahlížet spíše z formálního hlediska, neboť zákon o ochraně veřejného zdraví přímo stanovuje, že takto vydávaná opatření mají formu opatření obecné povahy. Konkrétně v § 94 odst. 2 říká, že opatření na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění se vydávají jako opatření obecné povahy. Zde soud odkazuje i na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2017, č. j. 6 As 288/2016-146, ve kterém se uvádí, že ačkoliv má soud silné pochyby o správnosti označení daného správního aktu jako opatření obecné povahy, musí daný správní akt přezkoumat podle § 101a a násl. zákona č. 150/2020 Sb., soudního řádu správního, neboť zákonodárce tak daný akt označil a soudu nepřísluší jeho vůli zpochybňovat.

V tomto případě byl navrhovatel úspěšný ve větší části svého návrhu, kdy soud zrušil čtyři z šesti napadaných opatření.

Za zajímavou považuji polemiku o materiální povaze napadaných opatření. Soud souhlasil s odpůrcem, že jím vydávaná opatření skutečně mají velmi blízko k právnímu předpisu. Mají velice široký předmět úpravy, typicky jím je omezení určitých práv a svobod (podnikání, pohybu...). Běžně opatření obecné povahy zasahují spíše do nějaké místně omezené konkrétnější situace. Soud ale poukázal na skutečnost, že napadaná opatření mají konkrétní prvek v předmětu úpravy, a tím je ochrana před onemocněním covid-19, tudíž tato opatření za opatření obecné povahy lze považovat, ačkoliv je to místy sporné.

Městský soud v Praze postupoval stejně i ve svém rozsudku ze dne 20. 10. 2020, č. j. 5 A 103/2020-50, kterým zrušil opatření obecné povahy vydané Hygienickou stanicí hlavního města Prahy.[6] Ta v pozici odpůrce namítala, že jí vydaný akt není opatřením obecné povahy, ale právním předpisem sui generis. Svou argumentaci zdůvodnila stejně jako Ministerstvo.

Specifikum tohoto případu spočívá ve skutečnosti, že odpůrce vydal toto nařízení podle ustanovení § 85 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, které ho přímo definuje jako právní předpis, nikoliv jako opatření obecné povahy. Jak to s tím tedy je? Se stejnou otázkou se ještě v srpnu před vydáním tohoto rozhodnutí potýkal tentýž soud, přičemž definitivně ji zodpověděl až Nejvyšší správní soud.

Ještě před říjnovým rozhodnutím Městského soudu v Praze probíhal jiný spor o nezákonnost protiepidemických opatření. Šlo opět o spor ohledně nařízení pražské hygienické stanice. V tomto sporu Městský soud v Praze uznal argumentaci odpůrce, že jde o právní předpis sui generis a že návrh na zrušení opatření obecné povahy je tedy nepřípustný, neboť obecným soudům nepřísluší právní předpisy přezkoumávat.[7]

Navrhovatel s tímto názorem nesouhlasil a proti usnesení podal kasační stížnost. Nejvyšší správní soud se k problematice vyjádřil následovně: „Ustanovení § 85 tohoto zákona[8] je totiž poplatné době svého vzniku (rok 2000), kdy ještě ve správním řádu nebyla opatření obecné povahy zakotvena. Skutečnost, že mimořádná opatření podle § 85 zákoně o ochraně veřejného zdraví nejsou uvedena mezi výčtem opatření obecné povahy uvedeným v §94a téhož zákona, tak svědčí spíše o tom, že novelizace v souvislosti s přijetím správního řádu nebyla provedena důsledně...“[9] Nejvyšší správní soud tedy dovozuje určitou legislativní vadu, která má za následek zmatek vzniknuvší uvnitř příslušných státních orgánů. Dále poukazuje na fakt, že § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví působí vůči § 85 téhož zákona jako pozdější právní úprava. Podle ustanovení § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví je nutné opatření proti rozšiřování infekčních onemocnění vydávat jako opatření obecné povahy, neboť takový je dle názoru Nejvyššího správního soudu úmysl zákonodárce. Vzhledem k zásadě lex posteriori derogat priori je proto nutné považovat tato nařízení za opatření obecné povahy podle § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví, nikoliv za právní předpis ve smyslu § 85 téhož zákona.

Charakter protiepidemických opatření z pohledu zásady in dubio pro libertate

V souvislosti s charakteristikou současných opatření jako opatření obecné povahy na hraně s právním předpisem sui generis vyvstává i hledisko soudního přezkumu jakožto možné obrany proti zásahům do lidských práv a svobod, které je dle mého názoru nutné při posuzování povahy těchto opatření brát v potaz. Ostatně s takovým názorem pracuje i současná doktrína, která kvalifikaci současných protiepidemických opatření jako opatření obecné povahy označuje za ústavně konformnější, neboť dává adresátům širší možnosti přezkumu, a tedy i obrany proti nim.[10]

V případech, jako je tento, tedy že existuje nějaký akt na hraně mezi opatřením obecné povahy a právním předpisem sui generis a není úplně jasné, jaký charakter vlastně má, je nutné při rozhodování tohoto problému hledět i na možnosti soudního přezkumu a rozhodnout in dubio pro libertate. Tedy dát přednost jednotlivci a jeho svobodě.[11]

Závěrečné shrnutí

V článku jsme se podívali na právní úpravu opatření obecné povahy, a to se zaměřením na předpisy, podle kterých se vydávají současná protiepidemická opatření. Dále jsme se zabývali vybranými případy z českého soudního prostředí, které jsem zhodnotil jako zajímavé vzhledem k argumentaci stran a soudu ohledně charakteristiky současných opatření. Poukázal jsem ještě na jednu nezanedbatelnou stránku problému, a to stránku lidskoprávní. Z hlediska lidskoprávního jsem zhodnotil, že protiepidemická opatření by nebylo praktické posuzovat jako právní předpisy sui generis místo opatření obecné povahy, neboť by adresáti byli značně zkráceni na možnostech obrany proti nim.

Na závěr tedy můžeme říct, že současná opatření skutečně mají charakter opatření obecné povahy. Samozřejmě se jedná ale o opatření, která vzhledem k rozsahu předmětu úpravy už nabývají některé rysy právního předpisu a jejich povaha je skutečně velice sporná. Část odborné obce dokonce zaujala názor, že se o opatření obecné povahy z materiálního hlediska nejedná.[12] S přihlédnutím k výše zmíněné legislativní vadě je pochopitelné, proč některé státní orgány nahlíží na tato opatření jako na právní předpisy. Je ale diskutabilní, jestli v případě argumentace státních orgánů v pozici odpůrců nešlo pouze o účelové tvrzení procesní strany o tom, jak přesvědčit soud, aby návrhu na zrušení nevyhověl.

[1] Důvodová zpráva k zákonu č. 500/2004 Sb., správní řád, č. 500/2004 Dz.

[2] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98.

[3] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008-100.

[4] Dalšími příklady mohou být řízení jakosti vod ke koupání nebo ochrana veřejného zdraví před nebezpečnými a z nebezpečnosti podezřelými výrobky a vodami.

[5] K tomu dále srov. bod 26 usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 13/20.

[6] Nařízení č. 12/2020 Hygienické stanice hlavního města Prahy, ze dne 18. 9. 2020, č. j. HSHMP 59998/2020.

[7] Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 7. 8. 2020, sp. zn. 3 A 76/2020.

[8] Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů.

[9] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2020, č. j. 4 As 258/2020-60.

[10] HANDRLICA, Jakub, BALOUNOVÁ, Jana, SHARAPAEV, Vladimír. Náhrady a opatření přijatá v době pandemie. Právní rozhledy, 2020, s. 784 a násl., ISSN 1210-6410.

[11] Nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07.

[12] HEJČ, David, Nezákonnost mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví k onemocnění COVID-19 podle MS v Praze: Když obsah překračuje formu, Soudní rozhledy, 2020, s. 185, ISSN 1211-4405.