Jak je na tom Česko s právní pomocí uprchlíkům?

~komentář autorky~

Nucené opuštění vlasti s sebou přináší nespočet výzev. Kromě hrůz prožitých v zemi původu a následné strastiplné cesty nemají uprchlíci vyhráno, ani pokud se dostanou do bezpečí. Čeká je totiž náročné azylové řízení. V prvních týdnech jejich nového života je pro ně proto nezbytné získat kvalitní pomoc právníka, který je bude úspěšně navigovat úskalími složitého a někdy zdlouhavého azylového řízení.

Azylové právo vyžaduje specializaci

Azylové právo se často považuje za jednoduché. O tom, že tomu tak není, vás může přesvědčit třeba příspěvek Martina Kopy.[1] Právník praktikující azylové právo musí znát nejenom vnitrostátní úpravu (zákon o azylu) a rozsáhlou judikaturu, ale také nemálo mezinárodních smluv a četná unijní nařízení a směrnice, které nejsou na vnitrostátní úrovni vždy správně transponované. To všechno se většinou nenaučí na právnické fakultě, kde se s azylovým právem lze setkat pouze v rámci volitelných předmětů. Jedná se o poměrně úzce specializovanou oblast správního práva, a nejspíš proto se mu v Česku příliš mnoho právníků ve své praxi nevěnuje. Pro advokáty tato oblast není zrovna moc lukrativní. Právní pomoc uprchlíkům proto v praxi poskytují zejména neziskové organizace.

Nutnost specializovaného právního poradenství v azylových věcech odráží i úprava v soudním řádu správním, který v řízení o žalobě ve věci mezinárodní ochrany umožňuje účastníku nechat se vedle advokátů zastoupit také právnickou osobou, k jejíž činnosti patří poskytování právní pomoci uprchlíkům nebo cizincům.[2] Důvodem zavedení této speciální úpravy byla především snaha o vyšší ochranu žadatelů o mezinárodní ochranu. Ve správním řízení je běžně zastupovali právníci neziskových organizací specializujících se na azylové právo. V tomto zastoupení ale nemohli pokračovat v řízení před soudem. Žadatelé si pro toto řízení většinou nemohli dovolit advokáta, a ti se zároveň v azylové problematice často neorientovali. Kvůli tomu byli žadatelé v soudním řízení znevýhodněni vůči protistraně. Umožnit zastoupení žadatelů právníky nevládních organizací tak s ohledem na jejich specializaci výlučně na azylové a cizinecké právo mělo přispět jednak k lepší právní ochraně cizinců, jednak k odborné kultivaci projednávání jednotlivých případů.[3]

Organizace pro pomoc uprchlíkům a její role

Jednou z právnických osob, které se specializují na poskytování bezplatné právní pomoci uprchlíkům a dalším cizincům, je Organizace pro pomoc uprchlíkům (OPU). Funguje již více než 20 let a její právníci mají bohaté zkušenosti s poskytováním poradenství a zastupováním žadatelů o mezinárodní ochranu ve správním i soudním řízení.

Až donedávna byla OPU příjemcem finančních prostředků z Azylového, migračního a integračního fondu (AMIF) Evropské unie.[4] Díky tomu mohli právníci OPU poskytovat právní pomoc žadatelům o mezinárodní ochranu ve všech přijímacích a pobytových střediscích v Česku, cizincům zajištěným v některém z detenčních zařízení nebo těm, kterým hrozilo vyhoštění. V rámci své činnosti zastupovali vybrané případy u správních orgánů i soudů, pomáhali cizincům orientovat se ve spletité síti paragrafů a často je i úspěšně dovedli – někdy až po několika vyhraných soudních sporech – k vytouženému azylu nebo doplňkové ochraně. Kromě právní pomoci OPU prostřednictvím řady svých sociálních pracovníků zajišťovalo cizincům pomoc při řešení nejrůznějších aspektů jejich každodenního života od hledání práce a bydlení přes pomoc s uznáním vzdělání nebo s vyřízením dokladů.

Hashem z Afghánistánu vzpomíná na pomoc právníka OPU takto: „Celý můj azylový případ byl velmi skličující a stresující, ale jakmile jsem se seznámil s právníkem OPU, získal jsem pocit, jako by mi z ramen sňali břemeno. Velmi mi v tomto procesu pomohl s mými dokumenty, s důkladným pochopením mé situace a celkově mě uklidnil. Oceňuji zejména jeho odbornost.“ Podobně Muhammed ze Sýrie si pochvaluje, že mu OPU pomohlo vyhnout se mnohým právním problémům, ke kterým mohla vést jeho neznalost češtiny a zákonů: „Když jsem přijel ze Sýrie do Česka, nevěděl jsem nic o zdejších zákonech a zvycích. Advokáta jsem si nemohl dovolit, proto jsem se obrátil na OPU. Pomohli mi získat zde ochranu a poté trvalý pobyt. Vysvětlili mi má práva a povinnosti, pomohli mi s matričními doklady a s nalezením zaměstnání.“ Embi, úspěšný žadatel o mezinárodní ochranu z Jemenu, ocenil pomoc OPU těmito slovy: „OPU mi nesmírně pomohlo se všemi právními kroky týkajícími se mé žádosti o azyl. Od první návštěvy jejich kanceláře mi poskytli bezplatného a schopného právníka, který mě průběžně informoval o průběhu řízení, převzal plnou kontrolu a odpovědnost za veškeré právní záležitosti a komunikaci s Ministerstvem vnitra až do momentu vyhovění mé azylové žádosti. I poté se mi od OPU dostalo pomoci a vedení.”[5]

Změny v poskytování právní pomoci

Přibližně od poloviny roku 2022 ale již hlavní roli v poskytování právní pomoci žadatelům o mezinárodní ochranu nehraje OPU ani jiná nezisková organizace. Nahradila ji advokátní kancelář Volopich, Tomšíček a spol., která vyhrála veřejnou zakázku Ministerstva vnitra.[6] Tato advokátní kancelář se sice nespecializuje na azylové ani cizinecké právo, zato má bohaté zkušenosti se získáváním veřejných zakázek. V minulosti například vymáhala pro plzeňský dopravní podnik pokuty, a to i vůči dětským dlužníkům.[7]

Ačkoliv Ministerstvo vnitra mohlo i v roce 2022 čerpat finanční prostředky z AMIF a vyplácet je nadále OPU, místo toho vypsalo veřejnou zakázku, ze které hned od začátku OPU vyloučilo. Do veřejné zakázky se totiž mohly hlásit pouze advokátní kanceláře.

Právní poradenství dříve poskytované právníky organizace s dlouholetou specializací na uprchlické právo tak nyní poskytují právníci advokátní kanceláře, jejichž předchozí zkušenosti s prací v této specifické a komplikované oblasti práva se nedají se zkušenostmi OPU srovnávat.

Již to samo o sobě může vyvolat údiv. Neziskové organizace a jejich právníci nevykonávají svou činnost za účelem dosažení zisku. Poskytování bezplatné právní pomoci je hlavní náplní jejich každodenní práce. To však neplatí u advokátních kanceláří. Těm jde primárně o výdělek. Plnění úkolů veřejné zakázky s hodinovou sazbou mnohem nižší, než je běžná hodinová sazba advokáta[8] (zato několikanásobně vyšší, než je odměna právníka v neziskové organizaci), jde na úkor dalších a výdělečnějších činností advokáta. Motivace odvádět práci v rámci veřejné zakázky kvalitně či nad rámec nutných úkolů proto může být z pochopitelných důvodů nižší.

V rámci předchozího systému právní pomoci bylo běžné, že OPU zastupovalo vybrané klienty od samého počátku azylového řízení až do jeho konce. Právníci se kromě konzultací účastnili azylových pohovorů, nahlíželi do spisů, podávali žaloby a kasační stížnosti a účastnili se soudních jednání. Poskytovali plnohodnotné právní zastoupení během správního i soudního řízení.

Nové smlouvy o právní pomoci na první pohled zahrnují stejné činnosti: osobní konzultace, přípravu písemných podání včetně vypracování nezbytných procesních dokumentů pro zahájení soudního řízení a zastupování vybraných klientů před správním orgánem. V praxi (kterou mám možnost pozorovat zejména prostřednictvím soudních spisů) jsem se však za poslední rok nesetkala s tím, že by žadatele o mezinárodní ochranu ve správním řízení zastupoval někdo z advokátů aktuálně poskytujících bezplatnou právní pomoc.

Smlouvy navíc nezahrnují zastupování klientů v soudním řízení. Žaloby, které jsou podávány, jsou odůvodněné pouze v naprosto minimální míře, často na hranici projednatelnosti. V některých případech se dokonce míjí s předmětem řízení. Jejich součástí ale často bývá návrh na ustanovení právního zástupce, který pak (vyhoví-li soud tomuto návrhu) má na případné doplnění žaloby s ohledem na koncentraci řízení pouze několik málo dnů z původní, již tak poměrně krátké, 15denní lhůty. Nahlédnout do správního spisu před sepsáním doplnění žaloby není pro ustanoveného advokáta, který o předmětném případu neví naprosto nic, reálné. Nemluvě o tom, že advokátů, kteří se věnují azylovému právu, není mnoho. Soudy proto často můžou mít problém s tím, koho vůbec ustanovit. Náklady na toto právní zastoupení, které dříve pokrývaly projekty hrazené z AMIFu, pak nese soud (potažmo stát).

Poklesla nejenom kvalita, ale i počet podaných žalob ve věcech mezinárodní ochrany za poslední rok.[9] Podobný problém se týká také cizinců v zajištění. Do všech zařízení pro zajištění cizinců mají nyní přístup pouze advokáti poskytující bezplatnou právní pomoc v rámci veřejné zakázky. Advokáti, kteří by například chtěli poskytovat poradenství pro bono, nebo právníci neziskových organizací mají bohužel smůlu. Policie a Ministerstvo vnitra je odmítají do zařízení vpustit.

Kromě výše uvedených úskalí se změna zaběhnutého a fungujícího systému právní pomoci nejeví výhodnou ani z finančního hlediska. Předpokládaná hodnota veřejné zakázky za 20 měsíců plnění činí přibližně 16,5 milionů Kč.[10] Naproti tomu v době, kdy byla právní pomoc financována primárně z fondů EU, činila výše dotace ze státního rozpočtu za dobu více než pěti let zhruba 15,7 milionů Kč (při celkové hodnotě projektů přes 67 milionů).[11] Nový systém právní pomoci je tak nejenom méně kvalitní, ale pro stát také dražší.

Důležitost účinné právní pomoci v azylovém řízení

Právo na právní pomoc patří mezi základní lidská práva. Je nezbytným předpokladem pro naplnění práva na efektivní přístup k soudu včetně práva na efektivní obranu. Stát přitom musí zajistit, že účastníci řízení mají přístup k právní pomoci reálně a účinně, a nikoliv pouze teoreticky.[12]

Dostupnost bezplatné právní pomoci v Česku je problémem obecně. Na nedostatečné provedení tohoto ústavně zaručeného práva na zákonné úrovni opakovaně upozorňuje i Ústavní soud.[13] To se podle něj ještě palčivěji projevuje v oblasti správního práva, neboť správní řád právo na právní pomoc neobsahuje a neprovádí vůbec.[14] Dostupností právní pomoci zajištěných cizinců se Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. I. ÚS 630/16. Poukázal na to, že osoby, „které jsou zbaveny osobní svobody, jsou v neznámém prostředí, neznají jazyk, neorientují se v právním systému daného státu a hrozí jim závažná újma při návratu, mají zvláštní potřebu účinné právní pomoci. Pouze s pomocí kvalifikované právní pomoci bude zajištěno, že (...) plně chápou význam a důsledky všech právních řízení, která se s nimi vedou, a všech právních možností, které se jim nabízejí.“[15] To jistě platí i v případě žadatelů o mezinárodní ochranu.

Důležitost právní pomoci v azylovém řízení doceňuje i procedurální směrnice,[16] která v čl. 20 odst. 1 ukládá členským státům povinnost zajistit, „aby v řízení o opravném prostředku podle kapitoly V byla na žádost poskytnuta bezplatná právní pomoc a zastoupení. Tato bezplatná právní pomoc nebo zastoupení musí zahrnovat alespoň vypracování požadovaných procesních dokumentů a účast na jednání před soudem prvního stupně jménem žadatele.“ Jak bylo výše uvedeno, vyvstává však řada pochybností, že aktuálně fungující systém právní pomoci tento požadavek naplňuje. Soustředí se totiž hlavně na právní poradenství ve správním řízení. Pokud ale jde o soudní řízení, smlouvy o právní pomoci vyžadují pouze sepsání nezbytných procesních dokumentů k zahájení soudního řízení. Tento požadavek teoreticky naplní zcela stručná nebo i blanketní žaloba. Žadatelé jsou pak odkázáni na případnou právní pomoc ustanoveného advokáta, který má na seznámení s jejich případem a vznesení námitek velmi krátký čas.

Absence právní pomoci vede k nespravedlnostem.[17] To platí tím spíš v případě cizinců žádajících o mezinárodní ochranu, kteří se nachází v naprosto cizím prostředí, neznají jazyk a bez dostupné a kvalitní právní pomoci nemají šanci orientovat se v složitých právních předpisech, které výrazným způsobem ovlivňují jejich budoucnost v hostitelské zemi. V azylovém řízení totiž jde o hodně. Nesprávné rozhodnutí o jejich žádosti může vést k jejich návratu do země, kde je ohrožen jejich život nebo svoboda. Rozhodování odboru azylové a migrační politiky přitom již dlouhodobě provází několik nedostatků, na které upozorňuje například příspěvek Jakuba Camrdy.[18] Česká republika zároveň několik let patří mezi země s nejnižší úspěšností žadatelů o mezinárodní ochranu (tzv. recognition rate). Samotné azylové řízení občas připomíná ping pong.[19] Není výjimkou, že soudy rozhodují případ jednoho žadatele opakovaně, než ministerstvo konečně přistoupí k udělení mezinárodní ochrany. Bez právní pomoci by však žadatel v této hře nezvládl ani první podání.

Účinná právní pomoc je proto pro žadatele o mezinárodní ochranu naprosto nezbytná, aby se ve vodách azylového práva neutopili. Poskytování právní pomoci právníky neziskových organizací, kteří se specializují na uprchlické právo, mají zkušenosti s prací s cizinci, disponují rozsáhlou sítí tlumočníků a byli úspěšní v soudních sporech, fungovalo dobře. Důvody, jež vedly Ministerstvo vnitra ke zboření tohoto zaběhnutého systému, si můžeme jenom domýšlet. Lze tušit, že snaha o větší ochranu práv žadatelů o mezinárodní ochranu tímto důvodem nebyla.

* Viz https://www.un.org/en/observances/refugee-day 

[1] KOPA. Martin. Zrcadlové bludiště azylového práva. In: Víceúrovňová spravedlnost. Soudní ochrana v kontextu interakce národního, nadnárodního a mezinárodního systému. Brno: Ústavní soud České republiky, 2023, s. 12-33.

[2] Ustanovení § 35 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.

[3] Viz Důvodovou zprávu k části druhé zákona č. 350/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.

[4] https://home-affairs.ec.europa.eu/funding/asylum-migration-and-integration-funds/asylum-migration-and-integration-fund-2021-2027_cs

[5] Viz https://www.mvcr.cz/soubor/mezinarodni-ochrana-pravni-poradenstvi-letak.aspx

[6] https://ct24.ceskatelevize.cz/regiony/2781638-nejvice-deti-v-exekuci-je-v-plzni-dopravni-podnik-dluhy-preprodaval-do-danoveho-raje

[7] Podle smluv o poskytování právního poradenství uzavřených mezi Ministerstvem vnitra a advokátní kanceláří Volopich, Tomšíček a spol. činí odměna za jednu hodinu právního poradenství 1 196 Kč. Všechny smlouvy jsou dostupné v registru smluv zde: https://shorturl.at/efAHU

[8] Srov. KOPA. M. Zrcadlové bludiště azylového práva. op. cit., s. 33.

[9] Viz zadávací dokumentaci dostupnou zde: https://nen.nipez.cz/verejne-zakazky/detail-zakazky/N006-22-V00004433/zadavaci-dokumentace

[10] Viz seznam podpořených projektů zde (jedná se o projekty s reg. č. AMIF/5/01, AMIF/6/01, AMIF/13/01, AMIF/17/01, AMIF/22/02 a AMIF/29/03): https://www.mvcr.cz/ViewFile.aspx?docid=22393628

[11] Nález Ústavního soudu ze dne 29. 11. 2016, sp. zn. I. ÚS 630/16 (N 227/83 SbNU 535), bod 52.

[12] Nález sp. zn. I. ÚS 1024/15 ze dne 1. 8. 2016 (N 139/82 SbNU 229), bod 29; nález sp. zn. I. ÚS 848/16 ze dne 13. 9. 2016 (N 174/82 SbNU 693), bod 21; nález sp. zn. I. ÚS 630/16 ze dne 29. 11. 2016 (N 227/83 SbNU 535), bod 53; nález sp. zn. I. ÚS 2578/22 ze dne 30. 11. 2022, bod 19.

[13] Nález sp. zn. I. ÚS 630/16 ze dne 29. 11. 2016 (N 227/83 SbNU 535), bod 53

[14] Tamtéž, bod 56.

[15] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (přepracované znění).

[16] KOPA, Martin. Čl. 37 [Právo odepřít výpověď a procesní rovnost]. In: HUSSEINI, F., BARTOŇ, M., KOKEŠ, M., KOPA, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 1145.

[17] CAMRDA, Jakub. Nejčastější nedostatky rozhodnutí ve věcech mezinárodní ochrany. In: Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2019. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2020, s. 193 - 212.

[18] RAHIMI, Fatima. S žadateli o azyl Česká republika občas zachází jako s pingpongovými míčky [online] denikreferendum.cz. 1. 5. 2022 [cit 4. 6. 2023]. https://denikreferendum.cz/clanek/33955-s-zadateli-o-azyl-ceska-republika-obcas-zachazi-jako-s-pingpongovymi-micky