Jak Česká republika komplikuje život stovkám ukrajinských uprchlíků a co na to (ne)říká Soudní dvůr EU

K aktivaci režimu dočasné ochrany došlo na základě prováděcího rozhodnutí Rady,[2] které navazuje na směrnici o dočasné ochraně.[3] Prováděcí rozhodnutí specifikuje kategorie osob, které mají na získání dočasné ochrany nárok. Zejména jde o ukrajinské občany a jejich rodinné příslušníky, kteří pobývali na Ukrajině před 24. únorem 2022.[4]

Ukrajinští uprchlíci si mohou zvolit zemi, ve které o dočasnou ochranu požádají.[5] Její udělování by pak mělo být rychlé a neformální, aby se všichni, kdo splňují podmínky, bez prodlení dostali k pobytovému oprávnění, včetně souvisejících práv. Mělo by stačit, že člověk prokáže, že je osobou, na kterou se dočasná ochrana vztahuje. Jediné, co udělení dočasné ochrany brání, je to, že se nejedná o osobu, na kterou dopadá prováděcí rozhodnutí, anebo to, že jde o osobou vyloučenou z dočasné ochrany. To se týká zejména osob, které spáchaly válečné nebo jiné závažné zločiny.[6]

Tímto způsobem funguje udělování dočasné ochrany ve většině členských zemí EU. Výjimkou je však (vedle Řecka) Česká republika, která v Lex Ukrajina[7] zavedla několik důvodů nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu vyvolávajících pochybnosti o jejich slučitelnosti s unijním právem. Patří mezi ně to, že cizinec o dočasnou ochranu požádal v jiném členském státě[8] anebo že v jiném členském státě dočasnou ochranu získal.[9] V těchto případech Ministerstvo vnitra žadateli vrátí formulář žádosti o dočasnou ochranu, ve kterém pouze vyznačí příslušný důvod její nepřijatelnosti. Nejedná se o správní rozhodnutí, proti kterému by bylo možné se odvolat nebo se bránit žalobou. Zákon zároveň soudní přezkum nepřijatelnosti žádosti výslovně vylučuje.[10]

Nemožnost získat dočasnou ochranu má zásadní negativní dopad na ty ukrajinské uprchlíky, kteří se chtěli do České republiky přesunout z jiného státu. Bez příslušného pobytového oprávnění za účelem dočasné ochrany nemají například přístup na trh práce nebo ke zdravotnímu pojištění. Zároveň jim v důsledku neoprávněného pobytu hrozí uložení správního vyhoštění, které s sebou nese zákaz vstupu na území členských států EU.

Důvody, proč se uprchlíci z Ukrajiny přesouvají mezi členskými státy EU, mohou být různé. Může se stát, že uprchlíci při útěku před válkou směřovali do České republiky, ale ve státě, přes který procházeli, jim byla udělena dočasná ochrana, aniž by si uvědomili důsledky, které to pro ně bude později mít. Někteří se snaží o opětovné sloučení s rodinou, jejíž členové uprchli z Ukrajiny odděleně do různých evropských zemí.

Podle krajských soudů česká právní úprava odporuje unijnímu právu

Řada neúspěšných žadatelů se proti nepřijatelnosti jejich žádosti o dočasnou ochranu navzdory právní úpravě rozhodla bránit prostřednictvím zásahové žaloby. A soudy nejenže akceptovaly tuto možnost, ale zároveň označily postup Ministerstva vnitra za nezákonný.[11] Soudy dospěly k závěru, že česká právní úprava nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu odporuje směrnici o dočasné ochraně. Stejně tak této směrnici odporuje i výluka ze soudního přezkumu.

Podání žádosti o dočasnou ochranu či dokonce její získání v jiném členském státě podle soudů nemohlo být důvodem pro její neudělení (resp. pro považování žádosti za nepřijatelnou) v České republice. Ke stejným závěrům dospěl i Veřejný ochránce práv.[12]

Směrnice o dočasné ochraně sice v čl. 11 stanoví pravidlo, jehož zřejmým cílem mělo být zamezení druhotným pohybům uprchlíků v rámci EU poté, co v některém státě získají dočasnou ochranu. Podle tohoto ustanovení platí, že „[č]lenský stát převezme zpět osobu požívající na jeho území dočasné ochrany, pokud se tato osoba v průběhu doby stanovené rozhodnutím Rady podle článku 5 bez povolení zdržuje na území jiného členského státu nebo se bez povolení snaží na toto území vstoupit.“ Členské státy se ovšem při spuštění režimu dočasné ochrany dohodly, že čl. 11 směrnice o dočasné ochraně nebudou uplatňovat.[13]

Snad jediným soudem, který zastával odlišný právní názor, byl Krajský soud v Českých Budějovicích, podle kterého je klíčové to, že se žadateli dočasné ochrany v některém z členských států skutečně dostane.[14] Budějovický soud se opíral právě o čl. 11 směrnice o dočasné ochraně, který ale, jak plyne z výše uvedeného, není použitelný. Právní názor budějovického soudu tak zůstal ojedinělý.

Dalo by se tedy čekat, že poté, co národní právní úprava nepřijatelnosti v mnoha případech neobstála v soudním přezkumu, situace ukrajinských uprchlíků, kteří o dočasnou ochranu nejprve požádali v jiném státě, se tím vyřeší. To se ale bohužel nestalo.

Předběžná otázka Nejvyššího správního soudu a odpověď Soudního dvora

Poměrně jasný výklad právní úpravy, který zastávaly krajské soudy, se až natolik jasným nezdál osmému senátu Nejvyššího správního soudu. Ten se v listopadu 2023 obrátil na Soudní dvůr EU se dvěma předběžnými otázkami.[15] Zeptal se, zda směrnice o dočasné ochraně, a to i s ohledem na dohodu členských států, že nebudou uplatňovat její článek 11, brání vnitrostátní právní úpravě, podle které je žádost o povolení k pobytu za účelem poskytnutí dočasné ochrany nepřijatelná, jestliže cizinec požádal o povolení k pobytu v jiném členském státě nebo jestliže mu bylo povolení v jiném členském státě již uděleno. Druhá položená otázka se týkala slučitelnosti výluky nepřijatelnosti žádosti ze soudního přezkumu s unijním právem.

Po podání předběžné otázky všechny senáty Nejvyššího správního soudu, před kterými ležely kasační stížnosti Ministerstva vnitra, přerušily řízení. Kromě nich ovšem řízení o žádostech o dočasnou ochranu uprchlíků, kteří o ni dříve žádali v jiné zemi, přerušilo také samotné ministerstvo, přestože jím podané kasační stížnosti neměly odkladný účinek a nebyl tedy žádný zákonný důvod k tomu, aby muselo čekat na výsledek řízení o kasační stížnosti. Stovky uprchlíků usilujících v Česku o dočasnou ochranu tak i nadále zůstali v nejistém postavení a bez přístupu k některým základním právům.[16]

O předběžných otázkách Soudní dvůr rozhodl na konci února. Dlouho očekávané rozhodnutí však ke konečnému řešení situace příliš nepřispělo. Soudní dvůr odpověděl tak, že čl. 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se osobě požívající dočasné ochrany uvedené v prováděcím rozhodnutí Rady neudělí povolení k pobytu, pokud již tato osoba požádala o takové povolení v jiném členském státě, ale dosud jej nezískala. Zároveň tento článek ve spojení s čl. 47 Listiny základních práv EU musí být vykládán tak, že osoba požívající dočasné ochrany má právo na účinný prostředek nápravy před soudem proti rozhodnutí, kterým se žádost o udělení povolení k pobytu odmítá jako nepřijatelná.

Z této odpovědi jednoznačně plyne, že § 5 odst. 1 písm. c) Lex Ukrajina, podle kterého je nepřijatelná žádost o dočasnou ochranu podána cizincem, který o dočasnou ochranu požádal v jiném členském státě Evropské unie, odporuje unijnímu právu. To platí i pro § 5 odst. 2, který vylučuje soudní přezkum důvodů nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu.

Na nejzásadnější část položené předběžné otázky Soudní dvůr neodpověděl

Rozsudek Soudního dvora ve věci Krasiliva bohužel nedává odpověď na to, zda unijní právo umožňuje odmítnout udělit dočasnou ochranu cizinci, který ji již získal v jiné zemi. Většina případů nepřijatelnosti žádosti se přitom týká právě cizinců, kteří v době podání žádosti v Česku byli držiteli dočasné ochrany jinde. K tomu, že by v tuzemsku cizinec žádal o dočasnou ochranu v době, kdy o jeho prvně podané žádosti v jiné zemi dosud nebylo rozhodnuto, docházelo zejména na začátku války. Ale vzhledem k tomu, že většina zemí uděluje dočasnou ochranu na místě bezprostředně po podání žádosti, již k podobným situacím v praxi příliš často nedochází.

Byť to Soudní dvůr v odůvodnění svého rozhodnutí výslovně neříká, absence odpovědi na část položené předběžné otázky je zřejmě důsledkem konkrétních skutkových okolností dané věci. V době, kdy cizinka, o kterou v této věci šlo, v Česku požádala o dočasnou ochranu, ještě nebylo rozhodnuto o její dříve podané žádosti o dočasnou ochranu v Německu. Je tedy zřejmé, že otázka, jak naložit se žádostí o dočasnou ochranu podanou cizincem, kterému již dočasná ochrana byla udělena v jiném členském státě EU, byla za daných skutkových okolností pouze hypotetické povahy. Z toho důvodu na ni Soudní dvůr odpovědět ani nemohl.

Soudní dvůr rozhodoval bez stanoviska generálního advokáta a jeho odůvodnění je velmi stručné. Neposkytuje tak příliš užitečná vodítka, kterých by se případně mohl chytit Nejvyšší správní soud, který v celé této kauze zřejmě bude mít poslední slovo.

Význam může mít zejména bod 30 rozsudku Krasiliva, ve kterém Soudní dvůr uvedl, že v rámci posuzování žádosti o dočasnou ochranu jsou příslušné orgány členského státu oprávněny ověřit jednak to, zda žadatel spadá do některé z kategorií osob uvedených v článku 2 prováděcího rozhodnutí a požívá dočasné ochrany, a také to, zda již nezískal povolení k pobytu v jiném členském státě.

Je ale otázkou, co z tohoto konstatování ve skutečnosti plyne. Na jednu stranu by se dalo tvrdit, že ověření, zda se jedná o osobu spadající do osobního rozsahu prováděcího rozhodnutí, má přímý vliv na důvodnost žádosti o dočasnou ochranu. Pokud se totiž nejedná o cizince ve smyslu čl. 2 prováděcího rozhodnutí, nemůže požívat dočasné ochrany, ani mu nemůže být za tímto účelem uděleno pobytové oprávnění. Tím pádem ověření toho, zda již tato osoba získala dočasnou ochranu (resp. odpovídající povolení k pobytu) v jiném státě, by mělo mít stejný význam, pokud Soudní dvůr tyto dvě podmínky zmiňuje vedle sebe.

Na druhou stranu však pravomoc orgánů členského státu ověřit, zda cizinec žádající o dočasnou ochranu není jejím držitelem v jiné zemi, může mít relevanci i z jiného důvodu. Konkrétně, aby se zamezilo tomu, že cizinci budou požívat dočasné ochrany ve vícero státech současně. Nikdo nepochybuje o tom, že je nežádoucí, aby ukrajinští uprchlíci požívali výhod spojených s dočasnou ochranou ve dvou (či dokonce vícero) státech zároveň. Tomu by se ale mělo zamezit tak, že cizinci zanikne dočasná ochrana udělená v původním státě a pobytové oprávnění mu místo toho bude uděleno ve státě, kam přesídlil. Otázkou však zůstává, zda mají uprchlíci právo svobodně si zvolit, v jakém státě budou dočasné ochrany požívat, a to nejenom před podáním první žádosti o dočasnou ochranou, ale i poté, co již dočasnou ochranu v některém státě získali.

Ze samotné směrnice o dočasné ochraně by se zřejmě dalo dovodit, že bez dalšího neumožňuje druhotný pohyb osob požívajících dočasné ochrany. Již ze znění čl. 11 (viz výše), který upravuje zpětné přebírání osob, plyne, že osoba požívající dočasné ochrany nemá v zásadě právo pobytu v jiných členských státech, než je ten, který jí pobytové oprávnění udělil. Za zásadní však považuji to, že členské státy se vzájemně dohodly, že tento článek nebudou uplatňovat.

Důsledkem této dohody pak jistě není pouze to, že si mezi sebou státy nebudou předávat držitele dočasné ochrany, kteří neoprávněně pobývají na území jiného státu než je ten, který jim dočasnou ochranu udělil. Přestěhováním se do jiného členského státu cizinec nepřestává být osobou, na kterou se vztahuje dočasná ochrana ve smyslu čl. 2 prováděcího rozhodnutí. Nelze jej pak ponechat na území tohoto státu „svému osudu“ bez odpovídající právní ochrany. Je naopak zřejmé, že druhý členský stát má v takové situaci povinnost dočasnou ochranu mu poskytnout a udělit mu pobytové oprávnění na svém území.

K takovému postupu vede členské státy také sdělení Evropské komise s operačními pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí. Podle nich „má osoba požívající dočasné ochrany právo cestovat do jiných členských států, než je členský stát, který vydal povolení k pobytu na dobu 90 dnů během období 180 dnů. Pokud se taková osoba následně přesune do jiného členského státu, kde obdrží jiné povolení k pobytu v rámci dočasné ochrany, musí skončit platnost prvního vydaného povolení k pobytu a práva z něj vyplývající musí zaniknout v souladu s čl. 15 odst. 6 a čl. 26 odst. 4 směrnice“.[17]

Soudní dvůr se ale bohužel ve svém rozsudku výslovně nevyjádřil k dopadu dohody členských států o nepoužití čl. 11 směrnice o dočasné ochraně na posuzování žádostí o dočasnou ochranu. V bodu 32 toliko uvedl, že „[u]vedený článek není tedy pro účely odpovědi na první otázku relevantní.“ Význam tohoto konstatování však podle mého názoru nelze přeceňovat. Souvisí zřejmě pouze s tím, že Soudní dvůr v návaznosti na konkrétní skutkové okolnosti dané věci reagoval na situaci, ve které dotyčná cizinka požádala v Česku o dočasnou ochranu v době, kdy ještě dočasnou ochranu udělenou neměla. Nebyla tedy osobou, na kterou by za normálních okolností čl. 11 směrnice o dočasné ochraně dopadal. Proto tento článek neměl pro rozhodnutí Soudního dvora v dané věci relevanci.

Pokud se však členské státy výslovně dohodly na tom, že nebudou aplikovat čl. 11 směrnice o dočasné ochraně, pak je zřejmé, že neměly v úmyslu bránit ukrajinským občanům ve volném pohybu po EU ani v případné možnosti změnit stát, ve kterém budou požívat práv plynoucích z dočasné ochrany. Sice tedy platí, že by v jeden moment měl občan Ukrajiny mít dočasnou ochranu pouze v jedné zemi. To však neznamená, že osoba s dočasnou ochranou musí po celou dobu platnosti ochrany zůstat v tom členském státě, který jí udělil příslušné oprávnění k pobytu. Znamená to pouze, že v případě přemístění do jiného státu by měla původně udělená dočasná ochrana zaniknout a dotyčné osobě by nově měl dočasnou ochranu udělit stát, kam se přemístila.

Závěrem

Odpověď Soudního dvora na položené předběžné otázky ve výsledku příliš nepřispěla k řešení problémů, kterým v České republice čelí ukrajinští uprchlíci, kteří již dříve získali dočasnou ochranu jinde v EU. Je škoda, že Nejvyšší správní soud si k položení předběžné otázky nevybral vhodnější případ. V konkrétní věci, ve které předběžnou otázku položil, Ministerstvo vnitra nakonec vzalo svou kasační stížnost zpět.[18] Příležitost poskytnout odpověď na otázku, která zůstala Soudním dvorem nezodpovězena, tak dostanou ostatní senáty Nejvyššího správního soudu. Nezbývá než doufat, že na ni ukrajinští uprchlíci nebudou čekat příliš dlouho a že Nejvyšší správní soud dá za pravdu krajským soudům, které tuto odpověď nabízí už více než dva roky.

Úvodní foto: Alexandru Dobre Informace- AP Autorská práva- Copyright 2022 The Associated Press. All rights reserved. CC-BY-4.

[1] Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 27. 2. 2025, ve věci C‑753/23 Krasiliva.

[2] Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana.

[3] Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími

[4] Viz čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí, který specifikuje i další kategorie osob, na které se dočasná ochrana vztahuje.

[5] Viz bod 16 odůvodnění prováděcího rozhodnutí.

[6] Viz čl. 28 směrnice o dočasné ochraně.

[7] Zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace.

[8] Viz § 5 odst. 1 písm. c) Lex Ukrajina

[9] Viz § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina.

[10] § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb.

[11] Viz například rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci z 25. 7. 2022, č. j. 59 A 45/2022-30; rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2023, č. j. 11 A 80/2022-79; rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 5. 2023, čj. 55 A 6/2023-44; rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 29. 11. 2023, čj. 52 A 52/2023-102; rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 11. 7. 2024, čj. 29 A 39/2024-39 a mnohé další.

[12] Viz zprávu o šetření ze dne 22. 2. 2023 sp. zn. 14372/2022/VOP dostupnou zde: https://bit.ly/3EilJg3 a ze dne 17. 8. 2023 sp. zn 804/2023/VOP, dostupnou zde: https://bit.ly/3Laag6f

[13] Viz bod 15 preambule k prováděcímu rozhodnutí Rady (EU) 2022/382.

[14] Viz rozsudky ze dne 25. 4. 2023, č. j. 54 Az 1/2023-23, ze dne 15. 6. 2023, č. j. 60 Az 2/2023-21, ze dne 28. 6. 2023, č. j. 64 Az 3/2023-26, a ze dne 28. 6. 2023, č. j. 60 Az 3/2023-24.

[15] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023-37.

[16] Podle informací Ministerstva vnitra bylo ke konci února 2024 oficiálně vyhodnoceno 3404 žádostí jako nepřijatelných a zároveň bylo ve věcech nepřijatelnosti evidováno 67 podaných správních žalob. Blíže viz Michal Pitař: Judikatura ve věcech nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu z důvodu poskytnutí dočasné ochrany v jiném členském státu EU, dostupné z: https://www.epravo.cz/top/clanky/judikatura-ve-vecech-neprijatelnosti-zadosti-o-docasnou-ochranu-z-duvodu-poskytnuti-docasne-ochrany-v-jinem-clenskem-statu-eu-118085.html#_ftn5

[17] Sdělení Komise Operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana 2022/C 126 I/01.

[18] Viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2025, čj. 8 Azs 93/2023-101, o zastavení řízení.