Aplikace § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže na obecně závazné vyhlášky obcí

Ustanovení § 19a se do zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (dále jen „zákon“) dostalo v roce 2012 prostřednictvím novely,[1] která rozšířila osobní působnost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) na orgány veřejné správy. Jednalo se o velmi zásadní změnu, neboť do té doby se osobní působnost Úřadu vztahovala na orgány veřejné správy pouze, pokud byly v pozici soutěžitelů. Naopak orgánům veřejné správy byla v § 19a zákona stanovena zcela nová povinnost, a to zákaz jakéhokoliv narušení hospodářské soutěže. Ke třem tradičním způsobům[2], kterými mohlo dojít k narušení soutěže, tak přibylo i narušení orgány veřejné správy.

Tato nová právní regulace se ovšem jevila jako velmi problematická, a to z několika důvodů. První dva problematické aspekty neměly původ v textu zákona, ale v legislativní činnosti. Očekávalo by se, že taková zásadní změna bude před svým uskutečněním předmětem odborných debat. To se však nestalo. Rozšíření působnosti Úřadu a uložení nové povinnosti orgánům veřejné správy bylo navíc provedeno na základě pozměňovacího poslaneckého návrhu[3], tzn. bez vysvětlení v důvodové zprávě.

Co se týče problémů spojených již se samotnou právní úpravou, kritice byla podrobena především šíře vymezení skutkové podstaty přestupku, a to hned ve dvou směrech. Zaprvé směrem k zájmům a politikám orgánů veřejné správy, neboť formulace skutkové podstaty přestupku nerespektovala jiné zájmy či politiky a na první místo stavila ochranu hospodářské soutěže. Zadruhé pak ve směru k činnostem orgánů veřejné správy, neboť věcná působnost Úřadu nebyla v tomto ohledu omezena a zákaz narušení hospodářské soutěže by se de facto uplatnil vůči veškerým činnostem těchto orgánů, resp. vůči všem formám činností.[4]

Metodická činnost Úřadu a novela zákona

Daných skutečností si byl vědom i Úřad, a proto stanovil tzv. přechodné období. Uvedl, že během něj nepřistoupí k ukládání sankcí, jež by mohly dle zákona[5] dosáhnout až 10 milionů Kč. Úřad v tomto období pracoval na vydání výkladových soft law dokumentů, které měly objasnit, jakým způsobem se bude § 19a zákona vykládat a aplikovat. Závěry z těchto dokumentů[6] pak byly ve velké míře obsaženy v novele zákona v roce 2016[7], kterou byla kritizovaná šíře možného dopadu normy korigována, a to jednak pomocí korektivu ospravedlnitelných důvodů, jednak vymezením osobní působnosti Úřadu na orgány veřejné správy vystupující pouze ve vrchnostenském postavení.

Reflexi závěrů ze soft law dokumentů vydaných Úřadem do textu novely zákona lze z hlediska právní jistoty adresátů normy vnímat jen pozitivně. Negativně ale hodnotím skutečnost, že touto novelou byla omezena věcná působnost Úřadu, když z jeho dozoru byly vyjmuty určité formy činností[8] orgánů veřejné správy. Nicméně i skrze ně může docházet k narušení hospodářské soutěže. V zákoně však nenalezneme odpověď na otázku, jaký orgán bude nad těmito činnostmi z hlediska hospodářské soutěže vykonávat dozor.

Rozhodovací praxe a námitka neoprávněného zásahu do práva na samosprávu

Zřejmě ze všech výše uvedených důvodů započala rozhodovací praxe Úřadu až po více než čtyřech letech od zavedení daného přestupku do zákona. K tomuto okamžiku Úřad v těchto řízeních vydal devět prvostupňových a sedm druhostupňových rozhodnutí. Ustanovení § 19a zákona se dosud aplikovalo výlučně na obecně závazné vyhlášky obcí. Ve všech řízeních se jednalo o ty vyhlášky, které určovaly místa v obci, v nichž lze provozovat loterie. Dle Úřadu dané obce prostřednictvím těchto obecně závazných vyhlášek narušily hospodářskou soutěž. Ve správním soudnictví byla prozatím vydána dvě rozhodnutí Krajského soudu v Brně, jež dala Úřadu za pravdu. V jednotlivých řízeních se objevovala shodná a významná námitka, a to námitka neoprávněného zásahu Úřadu do práva obcí na samosprávu, které je zakotveno v čl. 100 odst. 1 Ústavy.

Obce namítaly, že Úřad nemá pravomoc k přezkumu zákonnosti obecně závazných vyhlášek. Dle nich ji má pouze Ministerstvo vnitra dle § 123 zákona č. 123/2000 Sb., o obcích a Ústavní soud dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy. Úřad tuto námitku odmítal s tím, že jeho postup je v souladu se zákonem. Argumentoval, že neposuzuje zákonnost obecně závazných vyhlášek, ale posuzuje tyto podzákonné právní předpisy ze soutěžního hlediska. Dále uvedl, že rozhodnutím o spáchání přestupku nezasahuje do účinnosti či platnosti obecně závazných vyhlášek obcí, tak jako se to děje rozhodnutím Ministerstva vnitra či Ústavního soudu.

Problematické aspekty přezkumu obecně závazných vyhlášek obcí

Proti této argumentaci lze však namítnout, že Úřad přezkoumává soulad obecně závazné vyhlášky s § 19a zákona. Pokud tedy rozhodne, že prostřednictvím obecně závazné vyhlášky byla narušena hospodářská soutěž, znamená to, že taková obecně závazná vyhláška není v souladu s § 19a zákona, tedy je de facto nezákonná. Je jistě pravdou, že vydáním rozhodnutí dle § 19a zákona obecně závazná vyhláška obce nepozbyde platnosti či účinnosti. To ale právě představuje první problematický aspekt daného přezkumu, který ukazuje na nedomyšlenost právní úpravy. Na jedné straně existuje pravomocné rozhodnutí správního orgánu o tom, že obecně závazná vyhláška není v souladu se zákonem, a na druhé straně zůstává dále platnou a účinnou.

Druhým souvisejícím problematickým aspektem je možná dvoukolejnost přezkumu obecně závazných vyhlášek obcí. A to z toho důvodu, že obecně závazné vyhlášky může přezkoumat jednak dle § 19a zákona Úřad, jednak dle § 123 zákona o obcích Ministerstvo vnitra. Vztah těchto přezkumů zákon neřeší. Tento problematický aspekt lze dobře demonstrovat na nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 41/18, ve věci obecně závazné vyhlášky města Bíliny. Ministerstvo vnitra navrhlo Ústavnímu soudu zrušení obecně závazné vyhlášky, kterou Úřad shledal rozpornou s § 19a zákona a městu uložil pokutu. Ministerstvo vnitra v návrhu na zrušení zcela převzalo argumentaci z rozhodnutí Úřadu. Ústavní soud však dospěl k závěru, že obecně závazná vyhláška neodporuje zákonu, a nezrušil ji. Nicméně rozhodnutí o spáchání přestupku prostřednictvím této obecně závazné vyhlášky nabylo právní moci. Je tak vysoce pravděpodobné, že Ústavní soud se touto obecně závaznou vyhláškou bude zabývat ještě jednou.

Nejčerstvější novinka z této problematiky se pak týká druhostupňového rozhodnutí Úřadu z července tohoto roku ve věci obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna, jímž bylo potvrzeno porušení § 19a zákona. Konkrétně bych zde chtěl poukázat na zásadní rozpor se zmiňovaným nálezem Ústavního soudu, podle kterého dozoru Ministerstva vnitra podléhá i soulad obecně závazných vyhlášek obcí s § 19a zákona.[9] Úřad ale tvrdí, že posuzovat tento soulad je výhradně v jeho kompetenci.[10] I tento rozpor prokazuje onu nedomyšlenost právní úpravy.

Závěr

[1] § 19a ve znění zákona č. 360/2012 Sb.:

„(1) Orgány veřejné správy nesmí podporou zvýhodňující určitého soutěžitele nebo jiným způsobem narušit hospodářskou soutěž.

(2) Zjistí-li Úřad v řízení ve věcech podle odstavce 1, že došlo k narušení hospodářské soutěže, tuto skutečnost v rozhodnutí uvede.

(3) Pokud se narušení hospodářské soutěže dopustí orgán územní samosprávy při výkonu samosprávy nebo při přeneseném výkonu státní správy, zašle Úřad orgánu příslušnému k výkonu dozoru podle zvláštního právního předpisu pravomocné rozhodnutí podle odstavce 2 a na jeho žádost mu postoupí i správní spis.“

[2] Dohodami soutěžitelů, zneužitím dominantního postavení soutěžitelů a spojením soutěžitelů.

[3] Sněmovní tisk 621/2, Pozměňovací a jiné návrhy k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže) a zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník.

[4] RAUS, David a Andrea ORŠULOVÁ. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2014. s. 408–412.

[5] § 22 aa odst. 2 zákona.

[6] Informační list Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže: Dozor nad orgány veřejné správy, dostupný zde: http://www.uohs.cz/download/Informacni_listy/2014/Infolist_4-2014_web.pdf a

Stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií a jiných podobných her obcemi, dostupné zde: http://www.uohs.cz/download/Sekce_HS/Guidelines/UOHS_stanovisko_obce_loterie.pdf

[7] Zákon č. 293/2016 Sb.

[8] Činnost prováděna ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonu podle správního řádu nebo daňového řádu a činnost, která je poskytováním veřejné podpory, včetně podpory malého rozsahu.

[9] Bod 25. nálezu Ústavního soudu České republiky, sp. zn. Pl. ÚS 41/18.

[10] Bod 77. rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, č. j. R0005/2020/HS.

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Foto: Office for the Protection of Competition building in Brno, Brno-City District. jpg, Jiří Sedláček, Wikipedia Commons, CC BY 3.0