Rumunská justice: pozadí krize

V letech 2017 až 2019 proběhla v Rumunsku série protestů, kterých se účastnily stovky tisíc lidí. Hlavním cílem demonstrantů bylo upozornit na vysokou korupci a rozbíhající se reformy v justici. Tomuto tématu přitom ve vztahu k Rumunsku nebyla věnována zdaleka taková pozornost jako dění v zemích střední Evropy. Dění kolem rumunského Ústavního soudu, Nejvyšší rady soudnictví či vyšetřování korupce na nejvyšších místech ve státě přitom za pozornost rozhodně stojí. Hned úvodem lze konstatovat, že situace v Rumunsku nepředstavuje krátkodobou odchylku, ale spíš výsledek dlouhodobějšího vývoje po roce 1989.

Dlouhé stíny komunistické minulosti

Komunistický režim v Rumunsku se množstvím obětí a vlastně i podstatou fungování podstatně odlišoval od ostatních satelitů SSSR včetně Československa. Prezident Nicolae Ceaușescu vedl poměrně nezávislou zahraniční politiku, v roce 1968 si dokonce dovolil nepřipojit se k invazi do Československa. Na druhou stranu ale ve vnitrostátní politice zcela dogmaticky zastával stalinistické doktríny. Dopad na hospodářství a životní úroveň obyvatelstva byl zdrcující. Nechvalně proslulá je i tajná služba Securitate, která byla vzhledem k počtu obyvatel největší ve východním bloku. Celkový počet obětí režimu je rovněž násobně vyšší než např. v Československu.

Neméně krvavá ale byla i samotná změna režimu, při které přišlo o život přes tisíc lidí, včetně Nicolae Ceaușescua a jeho manželky, kteří byli revolucionáři po krátkém procesu popraveni. K moci se rychle dostala nově zformovaná Fronta národní spásy (Frontul Salvării Naționale, dále jen „FSN“) a její vůdce Ion Iliescu. FSN si nelze představovat jako regulérní politickou stranu, jednalo se spíše o seskupení bývalých komunistů, kteří se dokázali nejrychleji zorientovat a převzít otěže. FSN nikdy nevytvořila ani ucelený politický program. Sám Iliescu byl v šedesátých letech ministrem, kterého Ceaușescu v rámci konkurenčního boje nechal přesunout do nevýznamných pozic na venkov.[1]

FSN vcelku bez problémů vyhrála první volby v roce 1990 a Iliescu se stal prezidentem. V podstatě tak došlo k předání moci od jedné skupiny komunistů druhé skupině. Pro další dění je podstatný také fakt, že se v průběhu času FSN transformovala v Sociálně-demokratickou stranu (Partidul Social Democrat, dále jen „PSD“). Rumunsko tak do nové, demokratické éry vykročilo s řadou vážných problémů.

Rumunská justice během integračního procesu

Pokud v něčem existovala v politicky rozbouřeném porevolučním Rumunsku shoda, byla to integrace do Evropské unie a NATO. Členství v EU, do které Rumunsko podalo přihlášku v roce 1995, zde mělo dokonce největší podporu ze všech zemí východního bloku.

Tady se konečně dostáváme k otázce fungování rumunské justice. Podle Kodaňských kritérií z roku 1993 totiž země nově přistupující do EU musely dosáhnout mj. stability institucí zajišťujících demokracii, právní stát, lidská práva a respektování a ochranu menšin. Lze konstatovat, že porevoluční Rumunsko tato kritéria ani zdaleka nesplňovalo. Pokud se zaměříme na oblast justice, identifikujeme hned několik závažných problémů.

Rumunský justiční systém trpěl nedostatkem financí, nízkým počtem kvalifikovaných pracovníků a celkově zastaralou infrastrukturou a neefektivní administrativou. Další závažnou vadu představovala vysoká míra korupce (zde lze pozorovat paralely se sousedním Bulharskem). Na ústavní úrovni je také nutné zmínit možnost parlamentu přehlasovat rozhodnutí Ústavního soudu (Curtea Constituțională a României) dvoutřetinovou většinou, která přetrvala v ústavě až do první novelizace v roce 2003. Podstatné (personální aj.) zásahy do soudního systému byl oprávněn provádět ministr spravedlnosti.[2]

Na základě zahraničních doporučení byly se střídavým úspěchem prosazovány justiční reformy. K určitému zrychlení došlo po roce 1996, kdy volby vyhrála středopravá a jasně prointegrační Demokratická konvence Rumunska (Convenţia Democrată Română). Útlum nastal naopak po volbách v roce 2000, které vyhrála PSD. Její ministryně spravedlnosti Rodica Stănoiu byla některými soudci přímo označena za viníka chaosu, který v rumunském soudnictví nastal. Během jejího mandátu nebylo v oblasti právního státu a nezávislosti soudnictví dosaženo téměř žádného pokroku, v některých ohledech se stav dokonce zhoršil. Zpráva Komise o pokroku Rumunska v oblasti přistoupení z roku 2003 poukazuje na přetrvávající nedostatky následovně: „Navzdory tomuto vývoji zůstává nezávislost soudního systému problémem. Ministr spravedlnosti si ponechává pravomoc přímo jmenovat soudce (z řad příslušníků jiných právnických profesí i auditorů Národního institutu soudnictví). Vzhledem k neexistenci jasných pravidel pro rozdělování případů soudcům mohou mít předsedové soudů značný vliv na vyřizování případů na soudech.“ [3]

Po volebním roce 2004, ve kterém vládu složila středopravá Aliance spravedlnosti a pravdy (Alianța Dreptate și Adevăr), se vstup do Evropské unie stal naprostou prioritou. Během roku 2005 se podařilo naplnit legislativní část akčního plánu justiční reformy, když byly přijaty tři reformní zákony (o organizaci soudnictví, o Nejvyšší radě soudnictví a o postavení soudců), které sehrály výraznou roli v nedávných rozhodnutích Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“). Za úspěch vlády v tomto období bývá považováno i posílení soudní kapacity, kdy se dařilo zvyšovat počet soudců i jejich platy. Souběžně s tím byla posílena administrativní část soudnictví. Někteří autoři však poukazují na skutečnost, že reformní snahy v mnoha případech narazily na silný odpor jak ze strany politické opozice, tak starších soudců. Příkladem může být rozhodnutí Ústavního soudu z července roku 2005, ve kterém soud (zřejmě ovlivněný PSD) část soudních reforem zrušil pro jejich neústavnost.[4]

Problémy v justici samozřejmě nebyly jediné, které muselo Rumunsko překonat. Známou se stala např. otázka zahraničních adopcí. Adopce do zahraničí totiž v Rumunsku až do zpřísnění legislativy podstatným způsobem převyšovaly počet adopcí vnitrostátních. Řada z nich se přitom děla za nevyjasněných okolností a některé adoptované děti se nepodařilo vůbec dohledat.

Vstup do Evropské unie

Rumunsko nakonec k 1. lednu 2007 společně s Bulharskem vstoupilo do EU. Jestli obě země skutečně naplňovaly všechna kritéria stanovená ke vstupu, je však otázkou. Posouzení jejich naplnění bylo především politickým rozhodnutím. Zjevně existovala určitá obava, že pokud Rumunsko nebude v brzké době do EU přijato, sníží se ochota k reformám i podpora vstupu ze strany obyvatelstva.

V Rumunsku navíc k určitému pokroku skutečně došlo. Reformy v oblasti justice však po celou dobu narážely na rozsáhlou síť postkomunistických elit, které vytvořily systém plný klientelismu a korupce. Evropská komise při tvorbě doporučení pro Rumunsko navíc často operovala s poměrně obecnými pojmy a většinou se soustředila jen na technickou stránku věci – tedy na zajištění dostatečných administrativních a finančních kapacit pro justiční systém. Jeho praktické fungování se naproti tomu tolik nezměnilo, protože vycházelo z hluboce zakořeněných zvyků.[5]

Vstup Rumunska do EU neznamenal konec dohledových nástrojů ze strany evropských institucí. Ještě před vstupem byl rozhodnutím Komise ze dne 13. prosince 2006 zřízen mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů (dále jen „MSO“). Stejný mechanismus byl zřízen i pro Bulharsko. Rozhodnutí Komise stanovuje Rumunsku referenční cíle, které Rumunsko musí pro zrušení mechanismu splnit: „Účelem mechanismu pro spolupráci a ověřování je zajistit, aby se přijala taková opatření, která poskytnou rumunským občanům i ostatním členským státům jistotu, že správní a soudní rozhodnutí, právní předpisy a praxe v Rumunsku jsou v souladu se stavem ve zbytku EU. Pokrok reformy soudnictví a boje proti korupci pomůže rumunským občanům a podnikům požívat práv, která jim coby občanům EU náleží.“[6]

V rámci MSO každopádně Komise vydává pravidelné zprávy o plnění referenčních cílů, ve kterých se vyjadřuje mj. ke stavu rumunské justice. Mezi lety 2007 až 2012 většina zpráv hodnotila tento stav pozitivně. Předmětem kritiky tak bylo spíše pomalé tempo reforem či některé specifické otázky, jako například zdlouhavost trestních řízení v případech korupce na vyšších místech. K tomu je však nutné podotknout, že MSO byl od počátku koncipován jako dočasný nástroj a samotná skutečnost, že ani po pěti letech nebyl odstraněn, o situaci v Rumunsku leccos vypovídá.

Ústavní krize v roce 2012

Zpráva MSO vydaná v roce 2012 měla vzhledem k pětiletému výročí vzniku mechanismu příležitost k výraznějšímu bilancování. Zmapovala veškerý dosažený pokrok, ale na druhou stranu poměrně otevřeně zmínila, že není jisté, jestli se jedná o pokrok nezvratný. Následující události jí v mnohém daly za pravdu.

Volby v roce 2012 vyhrála se ziskem kolem 60 % koalice vedená PSD. Levice tak byla poprvé od roku 2004 schopna vytvořit většinu. Premiérem se stal sociální demokrat Victor Ponta, který se rychle dostal do konfliktu s pravicovým prezidentem Traianem Băsescuem. Hlavní kámen úrazu byl spor, zda by měl Rumunsko v Evropské radě zastupovat Băsescu jako prezident, nebo Ponta jako premiér. Nově zformovaná parlamentní většina postupně odvolala a vyměnila ombudsmana i předsedy obou parlamentních komor. Tento postup vláda pojistila vydáním mimořádného nařízení (ordonanţe de urgenţă), které omezilo pravomoci Ústavního soudu přezkoumat rozhodnutí parlamentu (mezi něž patřilo mj. právě odvolání ombudsmana).

Vláda se následně pokusila odvolat Băsescua z funkce. Kromě souhlasu obou komor parlamentu však bylo nutné i schválení referendem. Tento požadavek se vláda pokusila modifikovat vydáním nařízení, které zrušilo požadavek na účast nadpoloviční většiny voličů. Téměř 90 % zúčastněných hlasovalo pro odvolání prezidenta. Účast se však pohybovala jen kolem 46 %. Ústavní soud referendum zneplatnil pro nedodržení kvora a Băsescu se mohl měsíc po referendu vrátit k výkonu svého úřadu.[7]

Celá politická krize měla poměrně výrazný přesah do sféry justice. Kromě omezení pravomocí Ústavního soudu, navíc přijatého pomocí mimořádného nařízení vlády, a snahy oddálit zveřejnění rozhodnutí ve věci oprávnění zastupovat Rumunsko na jednáních Evropské rady se objevily i důkazy o nátlaku a vyhrožování jednotlivým soudcům.

Existuje i možná souvislost s pokrokem, který Rumunsko v období před ústavní krizí roku 2012 zaznamenalo v oblasti vyšetřování korupce na vysokých místech. Krátce před začátkem krize došlo mj. k odsouzení bývalého premiéra Adriana Năstase k dvouletému trestu odnětí svobody za korupci. Năstase byl poměrně úzce spojován s Victorem Pontou, hlavním aktérem ústavní krize roku 2012. Vedle skutečnosti, že byli oba vysoce postavenými politiky PSD, byl Năstase i vedoucím Pontovy disertační práce (která se později ukázala být plagiátem).[8]

Jeden krok vpřed, dva vzad. Zprávy Komise z let 2013 až 2016 dokumentovaly zklidnění situace a zlepšení, ke kterému v Rumunsku došlo. Nedostatky se podle nich projevily třeba v časté kritice některých soudních rozhodnutí ze strany politiků a médií, což podle Komise ukazuje nedostatečný respekt k nezávislosti soudní moci. Další velký zlom přišel až v roce 2017, po deseti letech fungování MSO. Zpráva z ledna 2017 dokonce stanovila posledních dvanáct doporučení, jejichž implementace měla vést k ukončení činnosti Mechanismu. Většina z nich směřovala k utvrzení dosavadních reforem. Další (a finální) zpráva tak měla být vydána již v listopadu 2017.

Vzápětí se však ukázalo, že optimismus nebyl na místě. V Rumunsku totiž během roku 2017 došlo k politické krizi, která reformní proces zastavila a v některých ohledech i vrátila o několik let nazpět. Její kořeny lze vysledovat ke konci roku 2016, kdy v parlamentních volbách přesvědčivě zvítězila PSD. Její vláda se nicméně ukázala jako nepříliš stabilní a do roku 2018 vystřídala hned tři předsedy. Příčinou byl pravděpodobně silný neformální vliv předsedy PSD Liviua Dragnea, který se sám nemohl stát premiérem z důvodu probíhajícího trestního stíhání.

Listopadová zpráva Komise poprvé upozornila na snahu o dekriminalizaci některých korupčních trestných činů (pomocí mimořádného vládního nařízení a pod záminkou uvolnění přeplněných věznic) a o existenci návrhů na změnu tří justičních zákonů z roku 2004, které by měly „přímý dopad na nezávislost soudnictví a soudní systém obecněji a v původní podobě byly důležitým prvkem v pozitivním hodnocení provedeném Komisí v lednu loňského roku.“[9] Největší pozornost však vzbudily masivní protesty proti výše zmíněnému mimořádnému nařízení vlády, které jsou považovány za největší od pádu komunismu v Rumunsku. Do ulic vyšly stovky tisíc lidí a demonstrace v menší intenzitě pokračovaly až do roku 2019.

Tvrdá kritika ze strany Komise přišla ve zprávě MSO z listopadu 2018. Během jednoho roku byly v Rumunsku přijaty novelizace výše zmíněných justičních zákonů z roku 2004. Komise v nich identifikovala ustanovení, která omezují garance nezávislosti soudnictví: „vytvoření zvláštní sekce státního zastupitelství pro vyšetřování trestných činů páchaných soudci a státními zástupci, nová ustanovení o hmotné odpovědnosti soudců a státních zástupců za jejich rozhodnutí, nový systém předčasného odchodu do důchodu, omezování svobody projevu soudců a státních zástupců a rozšíření důvodů pro odvolání členů Vrchní rady soudců a státních zástupců [Nejvyšší rady soudnictví].“ [10]

Tyto legislativní změny byly doprovázeny i konkrétními personálními kroky. Z funkce byl odvolán vrchní státní zástupce Národního protikorupčního ředitelství, které v předchozích letech zaznamenalo poměrně velké úspěchy při vyšetřování trestných činů. Soudní inspekce zahájila řadu řízení s vysoce postavenými soudci, při nichž docházelo k opakovaným únikům informací na veřejnost. Její mandát byl po vypršení prodloužen (dalším) mimořádným nařízením vlády. Justiční reformy přitom pravděpodobně směřovaly k ovlivnění trestního řízení s některými politiky vládnoucí PSD (mj. s jejím předsedou Dragneou, který byl v červnu 2018 odsouzen za korupční trestný čin k nepodmíněnému trestu odnětí svobody).

Protivládní protesty nicméně zaznamenaly úspěch, protože vládě byla v říjnu roku 2019 vyslovena nedůvěra a byla nahrazena menšinovou koalicí Národní liberální strany (Partidul Național Libera, „PNL“) Ludovica Orbana. Zpráva Komise za rok 2019 byla vydána krátce po pádu vlády PSD, a tak tuto skutečnost nereflektuje. Dokumentuje naproti tomu pokračující zhoršení, ke kterému došlo v téměř všech oblastech rumunského soudnictví. Největší obavy vzbudila zvláštní sekce pro vyšetřování trestných činů spáchaných soudci a státními zástupci (Secția pentru Investigarea Infracțiunilor din Justiție, „SIIJ“), která prokazatelně zahájila několik účelových vyšetřování proti soudcům a státním zastupitelům, kteří vyjádřili nesouhlas s probíhajícími změnami v justici. Dění z let 2017 až 2019 se následně stalo předmětem několika řízení před Soudním dvorem Evropské unie, kterým se budu věnovat v následujícím článku.

Závěrem

Reformy provedené v Rumunsku před vstupem do Evropské unie vytvořily poměrně velká očekávání. S dnešním odstupem však můžeme říct, že se tato země v mnoha ohledech nedokázala vymanit ze své problematické minulosti. Nemám nyní ale na mysli pouze oblast justice a právního státu. Rumunsko v současnosti představuje jednu z nejchudších zemí Evropské unie, nedokázalo si efektivně poradit s pandemií nemoci covid-19 a problémem zůstává i vysoká míra korupce. Politická scéna se nadále jeví jako značně nestabilní.

Špatný stav právního státu je zpravidla spojován s PSD, která svými justičními reformami pravděpodobně cílila na ovlivnění trestních řízení vedených proti některým jejím představitelům. Tato snaha však na druhou stranu vyvolala nebývalou reakci občanské společnosti. Do ulic vyšly stovky tisíc Rumunů, demonstrací se účastnily i tisíce příslušníků početné rumunské zahraniční diaspory.

Protesty vedly v říjnu roku 2019 k pádu vlády vedené sociálními demokraty. Po volbách na konci roku 2020 se zformovala středopravicová koalice a premiérem se stal Florin Cîțu. Ten se však ve své funkci neudržel ani rok. Novou vládu v listopadu 2021 zformovali staří rivalové PSD a PNL spolu s menší stranou maďarské menšiny. Pozici premiéra drží PNL, nejvíce ministrů má však PSD.

Závěrem lze říct, že rumunský vývoj je nadále nejasný a obtížně predikovatelný. Situace v oblasti právního státu podle mého názoru není tak problematická jako v době justičních reforem vlády PSD. Situaci se však vyplatí dále sledovat. Zprávy Evropské komise vydávané v rámci MSO ostatně v minulosti opakovaně vyzdvihovaly pokrok Rumunska ve stabilizaci právního státu. Svůj závěr však musely v důsledku politických krizí opakovaně přehodnocovat.

Komise po vydání své pravidelné zprávy v listopadu roku 2022 ukončila monitorování Rumunska v rámci MSO, to je však nyní spolu s ostatními unijními státy sledováno v pravidelných ročních zprávách o právním státu. Rumunský vývoj tak ukazuje mj. blamáž dohledového systému MSO, který byl od počátku koncipován jako krátkodobý a přechodný, ale v praxi fungoval celých patnáct let. V prosinci minulého roku opět nebyl schválen vstup Rumunska do Schengenu, což vyvolalo ostrý diplomatický střet s Rakouskem, které vstup vetovalo. Současné dění ukazuje, že Rumunsko rozhodně nečeká jednoduchá cesta.

Úvodní foto. Foto: Map of Romania with flag, PavelID, Wikimedia Commons, Public domain

[1] ROPER, S. D. Romania: The Unfinished Revolution. Amsterdam: Harwood Academic Publishers, 2000, s. 65–69.

[2] Commission Opinion on Romania's application for membership of the European Union COM(97) 2003 final. EUR-Lex [právní informační systém]. 1997, s. 11–12 [cit. 20. 11. 2022]. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:51997DC2003&qid=1669144530623&from=EN

[3] 2003 Regular Report on Romania's progress towards accession COM(2003) 676 final. EUR-Lex [právní informační systém]. 2003 [cit. 20. 11. 2022]. Dostupné z:https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52003SC1211&qid=1645741341520

[4] Rozhodnutí rumunského Ústavního soudu č. 375 ze dne 6. července 2005 (Decizia Nr. 375 din 6 iulie 2005).

[5] MENDELSKI, M. EU-driven judicial reforms in Romania: a success story?. East European Politics, 2012, č. 1, s. 31–35.

[6] Zpráva Komise Evropskému parlamentu a radě o pokroku Rumunska, pokud jde o doprovodná opatření po přistoupení KOM(2007) 378 v konečném znění. EUR-Lex [právní informační systém]. 2012, s. 2 [cit. 10. 2. 2022]. Dostupné z:https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX%3A52007DC0378&qid=1645729999160

[7] PERJU, V. The Romanian Double Executive and the 2012 Constitutional Crisis. International Journal of Constitutional Law, 2015, č. 13, s. 255-269.

[8] MARINAS, R. Romanian PM gives up doctorate after years of plagiarism allegations [online]. Reuters. 16. 12. 2014. [cit. 20. 11. 2022]. Dostupné z: https://www.reuters.com/article/us-romania-ponta-idUSKBN0JU1N520141216

[9] Zpráva Komise Evropskému parlamentu a radě o pokroku Rumunska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování COM(2017) 751 final. EUR-Lex [právní informační systém]. 2017, s. 2 [cit. 16. 2. 2022]. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX%3A52017DC0751&qid=1645813320475

[10] Zpráva Komise Evropskému parlamentu a radě o pokroku Rumunska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování COM(2018) 851 final. EUR-Lex [právní informační systém]. 2018, s. 3 [cit. 20. 2. 2022]. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX%3A52018DC0851&qid=1645813320475