Dodržování nového nástroje EU na ochranu právního státu má být podmínkou čerpání unijních peněz

Dva roky jednali zástupci členských zemí i unijní instituce o tom, jak lépe a efektivněji vymáhat zásady právního státu, a to především v reakci na dlouhodobou situaci v Maďarsku a Polsku. Evropská unie obě země dlouhodobě kritizuje, situace se však nemění, a to ani po aktivaci téměř všech mechanismů na ochranu právního státu, které má Unie k dispozici. Stejně tak ale pokračuje i masivní přísun evropských peněz do obou zemí. Polsko je největším čistým příjemcem peněz z unijních fondů a Maďarsko se taktéž dlouhodobě pohybuje na předních příčkách.[1] Největším čistým plátcům naopak vadí, že jsou oba státy silně finančně podporovány navzdory tomu, že se přes veškerou dostupnou snahu nedaří zastavit jednání obou států v přímém rozporu se základními unijními hodnotami.[2] Proto Unie přišla s novým tzv. obecným režimem podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie, jehož jádrem je navázání čerpání unijních peněz na dodržování zásad právního státu.

Co pro Unii znamená právní stát

Právní stát je jednou ze základních hodnot, na kterých je Unie postavena. Její zakotvení v primárním právu najdeme v čl. 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU) a v preambuli Listiny základních práv Evropské unie. Co však tento pojem zahrnuje a jak ho chápat v kontextu odlišných historických zkušeností a ústavních tradic členských států? Dlouhou dobu jeho výklad zajišťovala judikatura Evropského soudního dvora (ESD)[3] a závěry Benátské komise, poradního orgánu Rady Evropy. V roce 2019 Evropská komise (Komise) unijní definici na základě těchto zdrojů sjednotila. Zásady právního státu tak dle Komise zahrnují jednání veřejné moci v mezích stanovených zákonem, v souladu s hodnotami demokracie a základních práv a pod kontrolou nezávislých a nestranných soudů. Toto jednání zahrnuje principy zákonnosti, transparentnosti, odpovědnosti, právní jistoty, dělby moci a rovnosti před zákonem. Definice je označována za poměrně širokou, jdoucí nad rámec běžného pojetí právního státu jako státu, kde se výkonná moc uplatňuje pouze v rámci zákona, a zahrnuje i substantivní prvky demokracie, základních lidských práv a dělby moci. Důležité je, že bez dodržování těchto zásad není možné efektivně aplikovat a vymáhat unijní právo, chránit unijní občany a unijní finance, zajistit důvěru mezi členskými státy, ochranu investic a fungování Unie jako prostoru svobody, bezpečnosti a práva.[4]

Dodržování zásad právního státu je zároveň předpokladem pro vznik členství v Unii. Každá země, která uznává hodnoty v čl. 2 SEU a zavazuje se k jejich podpoře, může o členství v Unii požádat. V této fázi každá země prochází důkladným monitoringem a vyhodnocováním, přičemž sankcí je nemožnost přistoupení k Unii. Avšak jak to vypadá s ochranou právního státu po vstupu jednotlivých zemí? 

Současné nástroje ochrany právního státu mohou u členských států selhávat

Tuto otázku si Unie klade již řadu let a vyvíjí v tomto směru nemalé úsilí. Existuje již několik nástrojů pro ochranu základních hodnot Unie, ani jeden však zatím nepřinesl výrazně uspokojivé výsledky.

Unie v prvé řadě disponuje tzv. měkkými nástroji, jako jsou strukturované dialogy se státy podezřelými z nedodržování zásad právního státu nebo tento rok zavedené každoroční zprávy o právním státu, představující jakési unijní vysvědčení. Výsledkem měkkých nástrojů jsou nezávazná doporučení či závěry, jejichž úkolem je především preventivní působení a předcházení využívání tvrdších nástrojů.

Mezi tvrdší nástroje řadíme proceduru porušení povinnosti dle čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Jedná se o proceduru, která se po několika krocích může dostat až před ESD, který může deklarovat porušení povinností vyplývajících z unijního práva, a pokud nedojde k nápravě, i udělit finanční sankce. Problém je především omezený rozsah aplikovatelnosti, který lze využít jen v případě porušení konkrétních povinností zakotvených v unijním právu. Čl. 2 SEU mezi takové konkrétní povinnosti nepatří. Jeho porušení nelze na základě této procedury vymáhat, a ta tak není použitelná pro případy týkající se obecných nebo systematických nedostatků právního státu v dané zemi.[5] Nejblíže zásadám právního státu má povinnost členských států zajistit účinnou právní ochranu v oblastech unijního práva obsažená v čl. 19 odst. 1 SEU a právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces podle čl. 47 Listiny základních práv Unie. Další nevýhodou je zdlouhavost celé procedury, která sice může skončit finančními sankcemi, ale to až na základě druhého rozhodnutí ESD. To první pouze konstatuje nedodržení nápravných opatření a řízení tak obvykle probíhá několik let.

Druhou variantou je procedura dle čl. 7 SEU. Ta je již zaměřena přímo na porušení hodnot v čl. 2 SEU a skrývá v sobě dva mechanismy – preventivní a sankční. Ten druhý může vést až k pozastavení členských práv daného státu, včetně práv volebních. Preventivní mechanismus byl spuštěn zatím pouze dvakrát za dobu fungování Unie, a to v případu polské soudní reformy v roce 2017 a v roce 2018 v případu maďarského systematického porušování čl. 2 s ohledem na soudní reformu, svobodu médií, práva menšin, svobodu projevu, konflikty zájmů a korupci. Ani jeden případ není dodnes u konce a sankční mechanismus nebyl spuštěn ani jednou. Unie je obecně velmi zdráhavá k použití čl. 7, a proto se mu někdy přezdívá „nukleární varianta“[6], jejíž význam spočívá spíše v zastrašení než reálném pravidelném používání.

Právní stát a unijní peníze. Existuje nové řešení?

Obecný režim podmíněnosti přináší novou možnost, jak se státům, které systematicky porušující zásady právního státu, může Unie postavit, aniž by musela hledat v právním řádu konkrétní povinnosti, kterými by aktivovala čl. 258 SFEU, nebo použila nukleární variantu v čl. 7 SEU. Návrh nařízení byl přijat na základě čl. 322/1 SFEU, dle kterého Evropský parlament a Rada stanoví finanční pravidla ohledně podrobností týkající se sestavování, plnění rozpočtu a předkládání účetnictví a jeho auditu. Jedná se o pragmatické řešení spočívající v přijetí finančního pravidla, jehož následkem je ochrana právního státu. Důvod je zřejmý – Unie nedisponuje zmocněním k přijetí nařízení na ochranu právního státu, proto ji navázala na nové finanční pravidlo.

Dle nejnovějšího znění návrhu německého předsednictví je obecný režim podmíněnosti určen pro situace, kdy dojde k porušení zásad právního státu ze strany členského státu a toto porušení má vliv na ochranu evropských peněz v dané zemi.[7] Nefunkční soudní systém, nedostatečná kontrola hospodaření s unijními penězi, neefektivní vyšetřování finanční kriminality a další jednání úřadů členských států mající negativní vliv na řádné hospodaření jsou příklady z výčtu jednání v čl. 3, které Unie pro účely návrhu nového režimu považuje za problematické. Obecným indikátorem porušení zásad právního státu je ohrožení soudcovské nezávislosti, svévolné a nezákonné rozhodování orgánů veřejné moci, střet zájmů nebo nedodržení spravedlivého procesu, omezení efektivního vyšetřování, stíhání a sankcionování protiprávních činů.

Komise musí mít pro aktivaci opatření „silnou půdu pod nohama“. Její závěry se musí zakládat na relevantních informacích opatřených z obou stran, tedy i od dané členské země, se kterou hodlá zahájit řízení. Té musí zaslat notifikaci a nechat ji se vyjádřit. Pokud si je Komise jistá, do 1 měsíce podá návrh Radě Evropské unie k přijetí opatření a ta rozhodne do 1 měsíce, kvalifikovanou většinou, tedy 15 z 27 zemí, které reprezentují alespoň 65 % populace Unie. Evropský parlament je pouze informován.

Konkrétní sankce upravuje čl. 4 návrhu. Jsou jimi především pozastavení plateb z rozpočtu, pozastavení splátek, zákaz půjček zaručených unijním rozpočtem nebo pozastavení ekonomických výhod garantovaných Unii. Uložení takového opatření musí být proporcionální a použité jen v případě, kdy nelze k nápravě použít žádný jiný nástroj. Pokud dojde k udělení takového opatření, má dotčený členský stát povinnost každé tři měsíce hlásit pokrok ve vytýkaných oblastech.

Dotčený členský stát bude mít nadále povinnost proplácet platby konečným příjemcům peněz z unijního rozpočtu (studenti, zemědělci, neziskové organizace), a to ze svého rozpočtu. Koneční příjemci mají navíc možnost v případě, že stát z nějakého důvodu platby neposkytne, informovat Komisi o porušení této povinnosti členského státu. Ta by posléze dle čl. 4(3b) návrhu měla zajistit, aby jim jakákoliv splatná částka od členských států byla skutečně vyplacena.

Dlouhodobý unijní rozpočet s novou podmínkou

Tuto koncepci režimu podmíněnosti evropských peněz na dodržování zásad právního státu podporuje až 77 % Evropanů.[8] Na úrovni členských států koncepci podporují především státy severní a západní Evropy, které jsou významnými plátci do evropského rozpočtu. Jejich postoj vychází z přesvědčení, že financování režimů, které se přímo staví proti základním unijním zásadám, poškozuje Unii jako celek. Proto bylo dohodnuto, že nový víceletý finanční rámec pro roky 2021 až 2027 bude přijat právě jen s podmínkou obecného režimu podmíněnosti.

Víceletý finanční rámec je dlouhodobým rozpočtem Unie, který je zaměřen na období sedmi let a určuje meze pro sestavování jednotlivých ročních rozpočtů v daném období. Letos je schvalován vedle víceletého finančního rozpočtu v objemu 1 074,3 miliard eur i balík na podporu oživení ekonomik po koronavirové krizi v hodnotě 750 miliard eur.[9] Jeho součástí je i obecný režim podmíněnosti, který představuje největší problém pro jeho přijetí. Polsko i Maďarsko nejprve rozpočet schvalovaný jednomyslně vetovaly, právě kvůli této podmínce.

Jejich veto však šlo i proti jejich vlastním zájmům. Pokud by nebyl rozpočet přijat, došlo by k rozpočtovému provizoriu, od nového roku by se tak postupovalo podle starého rozpočtu, který je nižší, a hlavně nereaguje na současnou pandemickou krizi. Maďarsko i Polsko, stejně jako všechny unijní země, peníze na podporu obnovy ekonomiky potřebují.

Německé předsednictví však vyjednalo kompromisní řešení, a to připojení deklarace stanovující další podmínky nového mechanismu. Jedná se o řadu stanovisek, která mají primárně zajistit, aby využívání nového mechanismu bylo „(...) objektivní, spravedlivé, nestranné a založené na faktech, zajišťující řádný proces, nediskriminaci a rovné zacházení s členskými státy.“.[10] Jedná se o právně nezávazný dokument, který je spíše ujištěním férového využívání nástroje. Dokázal však přesvědčit maďarskou i polskou stranu a odblokovat přijetí rozpočtu na úrovni hlav států a vlád.

Šance na úspěch?

V době psaní článku se čeká na schválení rozpočtu i obecného režimu podmíněnosti Evropským parlamentem. Odhlédneme-li však od politického kontextu obecného režimu podmíněnosti, lze již nyní zhodnotit jeho určité aspekty, které stojí za diskuzi. Nový režim v sobě ukrývá ohromný potenciál, unijní finance jsou totiž jednou z nejvíce viditelných a mnohdy nejvíce ceněných výhod členství v Unii. Odstřižení od nich bude mít vždy poměrně zásadní následky, kterých se každý členský stát chce vyvarovat. Na druhou stranu zde vyvstává otázka, zda nemá takový nástroj odstrašující účinky jen na čisté příjemce peněz a méně již na čisté plátce. Polsku jako největšímu příjemci může omezení unijních peněz uškodit možná trochu více než takové Francii nebo Belgii.

Obecně však lze návrh hodnotit kladně. Jedná se o jeden z největších konkrétních posunů v oblasti ochrany právního státu za dlouhou dobu. Pokud bude mechanismus správně fungovat, mohla by Unie získat silnější pozici vůči státům, které si po vstupu do Unie cení unijních peněz přece jen o trochu více než unijních hodnot

[1] Buchholz, Katarina. Which Countries are EU Contributors and Beneficiaries? Statista. 13. 1. 2020. [cit. 19. 11. 2020] https://www.statista.com/chart/18794/net-contributors-to-eu-budget/

[2] Bayer Lili, De La Bauma Maïa. ‘Historic’ EU rule of law deal faces challenges. Politico. 5. 11. 2020 [cit. 18. 12. 2020] https://www.politico.eu/article/historic-rule-of-law-deal-faces-challenges/

[3] C-64/16 Associacaro Sindical dos Juizes Protugueses nebo C- 72 /15 Ronseft

[4] European Parliament thinktank. Protecting the rule of law in the EU - Existing mechanisms and possible improvements. European Parliament. 6. 11. 2019 [cit. 19. 11. 2020] https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_BRI(2019)642280

[5] Kochenov, Dimitry a Pech, Laurent. Upholding the Rule of Law in the EU: On the Commission's ‘Pre-Article 7 Procedure’ as a Timid Step in the Right Direction. European constitutional law review. Robert. Schuman Centre for Advanced Studies. 6. 2015 [cit. 19. 11. 2020] https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2625602#

[6] Kochenov, Dimitry a Pech, Laurent. Upholding the Rule of Law in the EU: On the Commission's ‘Pre-Article 7 Procedure’ as a Timid Step in the Right Direction. European constitutional law review. Robert. Schuman Centre for Advanced Studies. 6. 2015 [cit. 19. 11. 2020] https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2625602#

[7] Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council from 30. 9. 2020 on general regime of conditionality for the protection of the Union budget. https://www.consilium.europa.eu/media/45842/regulation-of-the-european-parliament-and-of-the-council-on-a-general-regime-of-conditionality-for-the-protection-of-the-union-budget.pdf

[8] European Parliament press realeses. 77 % of Europeans insist EU funds be linked to respect for Rule of Law. European Parliament. 20. 10. 2020. [cit. 19.11.2020] https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20201016IPR89545/77-of-europeans-insist-eu-funds-be-linked-to-respect-for-rule-of-law

[9] Dlouhodobý rozpočet EU na období 2021 – 2027. Consilium Europa. [cit. 19. 11 2020] https://www.consilium.europa.eu/cs/

[10] European Council meeting (10 and 11 December 2020) – Conclusions. https://www.consilium.europa.eu/media/47296/1011-12-20-euco-conclusions-en.pdf

[11] Goldner Lang, Iris, Goldner Lang, Iris, The Rule of Law, the Force of Law and the Power of Money in the EU, Croatian Yearbook of European Law and Policy (CYELP), Vol. 15, 2019, p. 1-26. [cit. 19.11.2020]  https://ssrn.com/abstract=3545940