Ztroskotaná novela o kvótách na potraviny otevřela debatu o fungování vnitřního trhu

Neúspěšný a v evropském měřítku kontroverzní záměr zavést kvóty otevřel debatu o fungování vnitřního trhu. Česká republika se před téměř 17 lety stala svým vstupem do Evropské unie (EU) součástí jednotného vnitřního trhu, čtvrtého vývojového stupně ekonomické integrace založené na volném pohybu osob, zboží, služeb a kapitálu. Základní zásadou, na které je vnitřní trh vystavěn, je zákaz diskriminace z důvodu původu nebo státní příslušnosti.

Evropská unie. Obchod bez bariér

Pro zboží to znamená, že může být bez ohledu na svůj původ obchodováno mezi jednotlivými členskými státy bez bariér, které by takový přeshraniční „přechod zboží“ k jeho konečnému prodeji ztěžovaly a zboží na základě svého původu diskriminovaly. Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU) zakazuje jak dovozní a vývozní cla a opatření s rovnocenným účinkem, tak ochranářské a diskriminační zdanění, ale také množstevní omezení a opatření jemu rovnocenná.

V obecné rovině si uvalení cel, daní, případně skrytých poplatků členskými státy na zahraniční zboží není složité představit. Množstevní omezení spočívající v množstevních kvótách na dovoz či vývoz určitého zboží taktéž ne. Opatření s rovnocenným účinkem množstevnímu omezení zakotvená v čl. 34 SFEU však představují kategorii již abstraktnější. Dle judikatury Soudního dvora Evropské unie (SDEU) se jedná o jakákoliv opatření, jež mohou skutečně nebo potenciálně, přímo nebo nepřímo narušit pohyb zboží uvnitř Unie.[1] Tato široce koncipovaná definice pod sebe zahrnuje přísnější technické kontroly, odlišné stanovení požadavků na vzhled nebo zákaz používání dováženého zboží. Současně se nejedná o omezení týkající se způsobu prodeje, jako je např. zákaz určitého druhu reklamy, pokud platí pro veškeré zboží bez ohledu na jeho původ.[2]

Výše uvedené zákazy však nejsou absolutní a mohou být prolomeny několika výjimkami vyplývajícími z čl. 36 SFEU, které vždy musí apriori splnit požadavek přiměřenosti jejich zavedení. Konkrétně se jedná o opatření přijatá na základě ochrany veřejné mravnosti, veřejného pořádku, ochrany zdraví a života lidí a zvířat, ochrany rostlin, národního kulturního pokladu nebo průmyslového nebo obchodního vlastnictví. Judikatura SDEU dále dovodila i tzv. kategorické požadavky spočívající v naléhavém společenském zájmu, ochraně životního prostředí či ochraně sociálních zvláštností.[3] Většinu z těchto pravidel je třeba vykládat restriktivně a úplně všechny je třeba vykládat s ohledem na individuální okolnosti každého případu. Jak tedy přesně vypadá nová právní úprava českých kvót?  

Tři čtvrtě prodaných potravin z České republiky? Nakonec ne

Poslanecká sněmovna nejprve v lednu schválila novelu zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích (zákon o potravinách). Tento návrh měl zavést nový pojem „potravina z krátkého dodavatelského řetězce“, který byl definován jako potravina vyrobená ze surovin, pocházejících z území České republiky. Surovina rostlinného původu by musela naplnit podmínku vypěstování, zpracování i zabalení v České republice. U surovin živočišného původu by to dle zamýšleného návrhu byla podmínka narození, odchovu, výkrmu, poražení i zpracování zvířete na českém území.[4]

Podstata poslaneckého záměru spočívala v tom, že by obchody, vyjma těch s výměrou plochy do 400 m2 a obchodů specializovaných, musely zajistit, aby byl konečnému spotřebiteli prodán určitý podíl takových potravin z krátkého dodavatelského řetězce (tedy z ČR). Nejednalo by se přitom o všechny potraviny, ale o vybrané druhy uvedené v příloze k zákonu, jako jsou např. brambory, rajčata, vepřové maso, sýry, máslo nebo ořechy. Počáteční povinný podíl prodaných českých potravin byl nastaven na 55 % v roce 2022 a každý rok se měl postupně zvyšovat až na 73 % v roce 2028. Za šest let tak měly být téměř ¾ prodaných vybraných potravin z České republiky. Odpovědnost za prodej měl přitom nést provozovatel daného obchodu, kontrolu a vymáhání dodržování pravidel by zajišťoval Úřad pro ochranu hospodářské soutěže.[5]

V čem návrh porušoval unijního právo?

Aby bylo možné prohlásit, že se jedná o porušení unijního práva, vždy musíme nalézt odpověď na čtyři základní otázky: zda dané opatření spadá do oblasti volného pohybu zboží, zda představuje omezení volného pohybu, zda může být opatření prolomením zákazu omezení volného pohybu zboží dle čl. 36 SFEU či kategorickým požadavkem a konečně zda je přiměřené.[6] 

Abychom podřadili opatření pod úpravu volného pohybu zboží, musí zde být prvek přeshraničního přesunu zboží. Na první pohled nebyl v návrhu novely přeshraniční prvek zcela zřejmý. Nicméně pokud by byli v závěru obchodníci ze zákona skutečně nuceni prodávat české potraviny, museli by jich i více od českých producentů poptávat, čímž by klesla poptávka po potravinách zahraničních. Dovoz zboží ze zahraničí by tak přímou úměrou klesl a dopad na zahraniční producenty by byl s ohledem na dlouhodobě zápornou českou bilanci obchodu s potravinami nikoliv zanedbatelný. Přeshraniční prvek tak sice nebyl na první pohled zřejmý ze samotného návrhu zákona, ale byl ukryt v důsledcích, které by z novelizace plynuly. Česká republika je součástí obrovského trhu s téměř půlmiliardou zákazníků, zboží si je na takovém trhu rovno a jeho regulace se vždy dotkne přímo či nepřímo celého trhu.

Hned v návaznosti na to následovala otázka, zda zamýšlené opatření představovalo zakázané omezení volného pohybu zboží dle primárního práva. Na první pohled bylo možné vyloučit čl. 30 SFEU. Návrh novely zákona nepočítal se zavedením cla či jiného poplatku, nejednalo se ani o diskriminační zdanění. Naopak vyvstala otázka, zda se jedná o množstevní omezení, případně omezení s rovnocenným účinkem dle čl. 34 SFEU. Přímé omezení množství dovezeného zboží nebylo možné z návrhu novely zákona vyčíst, vůbec totiž neřešil otázky dováženého zboží. Nicméně, jak je již výše dovozeno, úprava, byť čistě vnitrostátní, může mít na zahraniční exportéry vliv. Jednalo by se sice o opatření, které není přímo „kvótou na dovoz“, bylo by však opatřením majícím ve výsledku rovnocenný účinek takové kvóty, což bylo podstatné i pro nepříznivé hlasování senátorů.

S nápadem kvót jsme nebyli první. Případ Irska, Bulharska a Rumunska

Pro argumentační podporu nesmyslnosti poslaneckého návrhu z pohledu unijního práva ostatně bylo možné sáhnout do judikatury SDEU. Zajímavý je například případ z roku 1982 ve věci Komise vs. Irsko, kdy irská vláda přímo podporovala reklamní kampaň na podporu irského zboží, tzv. Buy Irish a začala označovat irské výrobky jako „zaručeně irské“. Dle SDEU i taková praxe, která není zakotvena v právních předpisech, může mít dopad na objem obchodu mezi členskými státy, a tím omezit volný pohyb zboží. SDEU irskou reklamní kampaň označil za porušení unijního práva bez existence důvodu pro ospravedlnění takové úpravy na základě ochrany veřejného zdraví či mravnosti. Pokud je tedy již samotná propagace národního zboží porušením unijního práva, pak optikou Buy Irish musíme stejně nahlížet i na českou úpravu potravinových kvót.

Komise v nedávné době řešila i případ novely slovenského zákona o potravinách z roku 2018, který nařizuje obchodům, aby alespoň polovina nabídky v akčních letácích byla vyhrazena pro slovenské výrobky. Ani to Komise nepovažuje za souladné s pravidly vnitřního trhu, a proto formálně vyzvala Slovensko k odstranění daného ustanovení ze zákona. Řízení s Komisí dosud není u konce, zákon v uvedené podobě tak doposud platí. [9]

Již z přehledu minulých případů mohlo být poslancům jasné, že Komise by s případným přijetím českého návrhu novely zákona o potravinách měla problém, a to oprávněný. K definitivnímu závěru o protiunijním směřování zamýšlené novely je však třeba se zaobírat i posledními dvěma otázkami. Nejprve, zda by bylo české omezení dovozu podřaditelné pod jednu z taxativně uvedených výjimek v čl. 36 SFEU, umožňujícího prolomení zákazu omezení volného pohybu zboží. Ani důvodová zpráva a ani politická diskuze kolem návrhu na žádný z těchto důvodů neodkazovala, ale i kdyby tak činily, šlo by jen stěží dohledat souvislost jednotlivých výjimek a českého zákona.

Prolomení zákazu omezení volného pohybu zboží z důvodu ochrany veřejného zdraví slouží pro případy, kdy dovoz určitého zboží opravdu může ohrozit zdraví lidí, obvykle z důvodu možnosti dovozu či vývozu závadných potravin. Příkladem je zákaz dovozu hovězího masa z Velké Británie v období, kdy se na ostrovech rozšířila nemoc šílených krav.[10] Ochrana veřejné mravnosti či veřejného pořádku by pak v oblasti potravin byla jen stěží použitelná. Aplikovat by nebylo možné ani ochranu kulturního pokladu, průmyslového nebo obchodního vlastnictví.

Co se týče kategorických požadavků, sloužících k ochraně nediskriminačních opatření členských států přijatých za účelem ochrany určitého veřejného zájmu, pak odhlédneme-li od zjevně diskriminačního a nepřiměřeného charakteru českého opatření, je třeba se na závěr vypořádat i s častým argumentem pro jeho zavedení, tedy s ochranou životního prostředí.

Environmentální aspekt jako náplast na protiprávnost?

Návrh českých kvót na prodej potravin byl sice od počátku jasným porušením unijního práva, nicméně myšlenka, která za ním stála, nebyla úplně scestná. Podpora krátkého dodavatelského řetězce a lokálních potravin, omezení přepravy a tím snížení emisí skleníkových plynů by mohlo mít mnoho pozitivních dopadů, které by byly do určité míry v souladu s principy unijního Green Dealu – jízdním řádem Komise na přechod ke klimaticky neutrálnímu hospodářství.

Zůstal zde ale jeden zásadní rozdíl, kvůli kterému nelze schovat celý návrh zákona za unijní strategii. Ani Green Deal, ani jednotlivé iniciativy včetně udržitelného potravinového systému „From farm to fork“ neopouští základy, na nichž je EU vystavena. Celá strategie, která je sama o sobě poměrně ambiciózní, se pohybuje v mantinelech pravidel vnitřního trhu a hledá cesty k udržitelnosti, jež vnitřní trh neomezují (jako je ekologické zemědělství, omezení plýtvání potravinami apod.).[11] Domnívám se proto, že nebylo možné označit výrazně protekcionistický návrh zákona za způsob, jakým naplnit dodržování nízkouhlíkové strategie, a tím se zprostit odpovědnosti za porušení unijního práva

Zákon neuspěl v dubnovém projednání Senátem. Jak plyne z výše uvedeného shrnutí, kdyby ho Senát schválil a prezident podepsal, téměř s jistotou by bylo možné očekávat výzvu Komise, aby Česká republika od nové úpravy upustila.[12] Celý spor mohl skončit až před SDEU, který mohl přistoupit až k udělení peněžité sankce.[13] Její výše je pro každý stát jiná, vypočítává se na základě makroekonomických údajů jednotlivých států.[14] Z vyjádření legislativních orgánů (např. právě výboru pro evropské záležitosti) a z politických i mediálních diskuzí bylo od počátku jasné, že na tom, že návrh zákona porušuje unijní právo, panuje shoda. Předkládající politici si tak museli být od počátku vědomi, že existovala jen malá šance, že by návrh úspěšně prošel legislativním procesem. Skutečné důvody pro jeho navržení tak můžeme hledat spíše za hranicemi podpory českých zemědělců.

Nákupní vozík. Foto: Shopping cart, Venus Fomby, Pixy.org, CC0

[1] Rozsudek Soudního dvora ze dne 11. července 1974. Procureur du Roi proti Benoît a Gustave Dassonville. Věc 8-74.

[2] Tomášek, Michal a kol. Právo Evropské unie. Praha: Leges, 2017, s. 214–215.

[3] Rozsudek Soudního dvora ze dne 20. září 1988, Komise v. Dánsko. Věc 302/86.

Rozsudek Soudního dvora ze dne 20. února 1979. Rewe-Zentral AG proti Bundesmonopolverwaltung für Branntwein. Věc 120/78 („Cassis de Dijon“).

Rozsudek Soudního dvora ze dne 23. listopadu 1989, Torfaen. Věc 145/80.

[4] Sněmovní tisk 502/8, Pozměňovací a jiné návrhy k tisku 502/0. Dostupné z: https://public.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=8&CT=502&CT1=8

[5] Ibid. 

[6] Tomášek, Michal a kol. Právo Evropské unie. Praha: Leges, 2017, s. 209.

[7] European Commission. October infringements package: key decisions. 2020. Dostupné z: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_20_1687

[8] European Commission. July infringements package: key decisions. 2020. Dostupné z: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/INF_20_1212

[9] Ibid.

[10] Rozhodnutí soudního dvora ze dne 5. května, Velká Británie vs. Komise. Věc C-180/96.

[11] Sdělení Komise COM(2019) 640 final. Zelená dohoda pro Evropu. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/HTML/?uri=CELEX:52019DC0640&from=EN

[12] Pokud by Česko neupustilo, Komise by mohla vydat odůvodněné stanovisko, v němž zpravidla sama uvede důvody, pro které se domnívá, že dochází k porušení unijního práva. Pokud ani v této fázi Česká republika od povinných kvót neupustí, hrozí jí žaloba k SDEU. Tu v každém případě nemusí podávat jen Komise, ale může ji na nás podat i jiný členský stát, jehož výrobky nová úprava diskriminuje.

[13] Evropská komise. Řízení pro nesplnění povinností. Dostupné z: https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/index_cs.htm

[14] Minimální paušální částka pro Českou republiku je 1 341 000 eur. Plyne z: Sdělení orgánů, institucí a jiných subjektů evropské unie. Aktualizace údajů pro výpočet paušálních částek a penále, které Komise navrhuje Soudnímu dvoru Evropské unie v rámci řízení o nesplnění povinnosti. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:52019XC0913(01)&from=EN