Občané EU se v Česku často setkávají s diskriminací, potvrdil výzkum ombudsmana

Občané EU žijící v ČR tvoří velmi různorodou skupinu. Jsou mezi nimi zastoupeni lidé ze všech unijních států, přicházejí tedy s různými zvyklostmi a očekáváními a z různých prostředí. Do Česka se přitom migranti přesouvají jak za účelem výkonu kvalifikované, tak nekvalifikované práce – podle toho se životní situace lidí také velmi liší. Obecně je možné říci, že cizinci jsou na trhu práce zranitelnou skupinou. Mnohem více to ale platí pro osoby, které vykonávají nízko kvalifikovanou práci než pro osoby pracující na pozicích, pro něž se vyžaduje vysoká kvalifikace. Výzkum se proto zaměřuje na všechny tyto skupiny – jeho ambicí je zmapovat problémy občanů EU žijících v ČR napříč profesními skupinami a napříč zeměmi, z nichž tito lidé pocházejí. Speciálně se zabývá i agenturními zaměstnanci – občany EU, protože ti dle dřívějších výzkumů patří mezi obzvláště zranitelné skupiny a setkávají se častěji s porušováním svých práv.

Publikováním tohoto výzkumu a doporučení[1] ombudsman plní svůj zákonný úkol v rámci působnosti ve věcech práva na volný pohyb občanů Evropské unie.[2] Tato působnost ombudsmana je promítnutím unijní směrnice o opatřeních usnadňujících výkon práv udělených pracovníkům v souvislosti s jejich volným pohybem.[3] Podle této směrnice musel každý členský stát zřídit orgán, který má za úkol zajišťovat poskytnutí právní či jiné pomoci unijním pracovníkům v otázkách spojených s jejich volným pohybem po Unii. Vedle toho má tento orgán také k tématu volného pohybu osob a zákazu diskriminace z důvodu státní příslušnosti zveřejňovat průzkumy, analýzy a jiné relevantní informace a vydávat doporučení. V Česku je tímto pověřeným orgánem právě ombudsman.

Zjištění z výzkumu

Výzkum potvrdil, že občané jiných členských států Evropské unie se v pracovním životě setkávají s diskriminací z důvodu své státní příslušnosti nebo národnosti. Konkrétně téměř třetina respondentů uvedla, že se v práci nebo při hledání práce cítili kvůli své státní příslušnosti znevýhodněni.

Pracovníci ze zemí Unie se setkávají se širokou škálou problémů a znevýhodnění,[4] úplně nejčastěji při přidělování práce – například jim zaměstnavatel přiděluje jinou práci, než na jaké se dohodli, nebo jim přiděluje horší práci než českým zaměstnancům (náročnější nebo monotónnější a podobně). S takovým jednáním se setká až čtvrtina unijních pracovníků v Česku. Podobně časté jsou také problémy v oblasti odměňování. Jedná se jak o případy pozdního vyplácení nebo nevyplácení mzdy, nebo nižší mzdy, než mají za srovnatelnou práci čeští zaměstnanci. Rozdílné zacházení ze strany zaměstnavatele unijní pracovníci zažívají při kariérním postupu, vysílání na různá školení nebo podobné vzdělávací příležitosti nebo při nařizování vysokého množství přesčasů.

Unijní pracovníci také uváděli případy, kdy byli odmítnuti při hledání zaměstnání kvůli své státní příslušnosti nebo kdy s nimi z tohoto důvodu byl ukončen pracovní poměr.

Méně časté, ale o to závažnější, jsou případy šikany a fyzického násilí, nucení pracovat bez pracovní smlouvy nebo jako osoba samostatně výdělečně činná a neplacení povinných odvodů na zdravotní a sociální pojištění.

Z uvedeného výčtu je zřejmé, že se nerovné zacházení se zahraničními zaměstnanci týká všech fází pracovního poměru – uzavírání pracovního poměru a jemu předcházejícího jednání, pracovních podmínek během trvání pracovního poměru a také jeho ukončování.

Výzkum ukázal i řadu nerovností mezi zaměstnanci ze zemí Unie navzájem. Podstatné rozdíly v tom, jak často pociťují diskriminaci z důvodu státní příslušnosti, jsou mezi pracovníky přicházejícími ze západní a z východní Evropy. Zaměstnanci ze západní Evropy obecně popisovali lepší zkušenosti.[5]

Zaměstnanci s vysokoškolským vzděláním se výrazně méně často cítí být diskriminovaní než ti se středoškolským vzděláním bez maturity nebo se základním vzděláním.[6] Se vzděláním přirozeně úzce souvisí pracovní pozice, kterou člověk vykonává – výzkum potvrdil, že zaměstnanci pracující na spíše kvalifikovaných pracovních pozicích se cítí méně často být diskriminovaní než ti vykonávající méně kvalifikované práce.[7]

Právní úprava zaměstnávání občanů EU

Na zaměstnávání unijních občanů v Česku se vztahují stejná pravidla jako na zaměstnávání českých občanů a je zakázáno unijní občany kvůli jejich státní příslušnosti jakkoli znevýhodňovat.[8] Unijní občané pro své zaměstnání nepotřebují žádné pracovní povolení, pokud tedy zaměstnavatel odmítne zaměstnat občana jiného státu EU a důvodem bude jeho občanství, dopustí se diskriminace. Výjimkou jsou v tomto případě jen zaměstnání ve veřejné správě, je-li pracovní pozice spojena s výkonem veřejné moci.[9] V takovém případě může stát coby zaměstnavatel vyhradit určité pracovní pozice jen pro své státní občany. Pakliže ale na danou pozici ve veřejné správě zaměstnance jiné státní příslušnosti přijme, musí s ním zacházet stejně jako s ostatními zaměstnanci a dále ho kvůli jeho státní příslušnosti znevýhodňovat nemůže.

Nejen při náboru, ale i během trvání pracovního poměru nebo při jeho ukončování musí zaměstnavatel s českými zaměstnanci zacházet stejně. Není tedy možné české občany upřednostnit třeba při kariérním postupu, vyplácet jim vyšší mzdu nebo je na rozdíl od ostatních chránit před propuštěním. Občanství zaměstnanců by zkrátka nemělo hrát žádnou roli. Porušením povinnosti rovného zacházení se zaměstnavatel vystavuje riziku občanskoprávní odpovědnosti ve vztahu k zaměstnanci,[10] stejně jako postihu za přestupek ze strany orgánů inspekce práce.[11]

Neoznamování diskriminace

Za zásadní zjištění z výzkumu můžeme považovat skutečnost, že necelé dvě třetiny (62 %) těch, kteří se cítili být v práci diskriminovaní kvůli své státní příslušnosti, se žádným způsobem nebránily.[12] To je poměrně varovné zjištění. Většina těch, kteří se rozhodli nevyhovující situaci řešit, se bránila sama (51 % respondentů), případně se obrátila na zaměstnavatele (44 %). Pouze malé množství pracovníků oslovilo odborovou organizaci (7 %), neziskovou organizaci (2 %) nebo právníka (2 %). Žádný z tisíce respondentů zahrnutých do výzkumu se neobrátil na inspekci práce, na soud, ombudsmana nebo policii.

Za částí případů nenahlášení diskriminace může být to, že se podle dotčeného zaměstnance mohlo jednat o drobnost, kterou nestojí za to řešit. To se však podle výsledků výzkumu týká pouze pětiny pracovníků, kteří se rozhodli pociťovanou diskriminaci v práci neřešit. V ostatních případech se jednalo o jiné důvody – přesvědčení, že by se stejně nic nezměnilo, nedostatek důkazů, nedostatek informací o možnostech obrany nebo strach z negativních důsledků v případě, že by dotčený zaměstnanec podnikl nějaké kroky.[13]

Neoznamování diskriminace (tzv. underreporting) je známý fenomén. Oběti diskriminace čelí při obraně proti diskriminačnímu jednání různým bariérám. Tyto bariéry lze rozdělit do čtyř okruhů.[14]

• Jednou z bariér je nízká informovanost. Zaměstnanci ze zemí Evropské unie zpravidla mají nižší povědomí o svých právech a povinnostech, stejně jako o možnostech, jak se proti různým znevýhodněním bránit. Tato neinformovanost může být ještě umocněna jazykovou bariérou, která představuje další překážku. Nedostatečná informovanost se ale může projevit také na straně těch, kteří mají zahraničním zaměstnancům poskytovat poradenství a pomoc – advokátů nebo sociálních pracovníků.
• Oběti diskriminace čelí také bariérám na úrovni individuálního rozhodování. Tyto bariéry mají podobu strachu z odvetných opatření, nedůvěry v systém státní moci (inspekční orgány a soudy), obav z nákladnosti a délky případných soudních sporů, případně také nedostatku důvěry ve vlastní schopnosti a nevole se k nepříjemným zážitkům vracet. V některých případech musí zahraniční zaměstnanci řešit celou řadu problémů a v prvé řadě řeší ty nejakutnější – v případě, že přijdou o práci, se snaží zajistit si práci jinou, než aby s bývalým zaměstnavatelem vedli soudní spory.
• Bariéry pro nahlašování případů diskriminace existují také na celospolečenské úrovni. Projevují se jako bagatelizace problémů, s nimiž se diskriminovaní potýkají, ze strany většinové společnosti, stereotypní nahlížení na cizince a v některých případech také xenofobní a nenávistné projevy ve vztahu jak k samotným cizincům, tak těm, kteří jim pomáhají (typicky neziskovým organizacím). Symbolickou podporu nemají cizinci zpravidla ani v politické reprezentaci.
• Významnou bariérou je také právní úprava diskriminace z důvodu státní příslušnosti a její uplatňování. Zákaz diskriminace z důvodu státní příslušnosti je sice zakotven v několika právních předpisech, problematické zůstává jeho uplatňování. Diskriminační jednání bývá složité prokázat. V civilním soudním řízení se navíc u diskriminace z důvodu státní příslušnosti neuplatňuje sdílení důkazního břemene, což znamená, že žalobce musí prokázat jak samotné méně příznivé zacházení, tak to, že důvodem pro toto zacházení byla právě státní příslušnost. To je pro většinu sporů prakticky nereálné. Problematická je také dostupnost kvalifikované právní pomoci.

Doporučení ombudsmana

Nejen vzhledem k vysoké míře underreportingu v případě porušování pracovních práv zahraničních zaměstnanců navrhuje ombudsman několik opatření, která by mohla zmíněné bariéry zmírnit a celkově přispět ke zlepšení postavení občanů EU v Česku. Úřady by podle ombudsmana měly na svých webových stránkách zveřejňovat aktuální informace o právech a povinnostech cizinců – občanů EU žijících v Česku. Informace by měly být dostupné v češtině a minimálně v angličtině, případně i v jiných cizích jazycích. Informace by měly být podány jednoduchou a srozumitelnou formou, nemělo by se tedy jednat o složité formulace přímo z textu právních předpisů. Cizinci, kteří neovládají češtinu na vysoké úrovni, by totiž složitým formulacím nemuseli dobře porozumět. Totéž platí pro angličtinu a jiné cizí jazyky. Je také potřeba, aby byly pravidelně aktualizované nejen informace zveřejňované v češtině, ale také v angličtině, případně dalších jazycích. Zejména by v cizím jazyce měly být dostupné ty informace, které cizinci typicky využívají (například informace ohledně hlášení pobytu, informace související s pracovním právem a zaměstnaností, sociálním zabezpečením a jeho koordinací apod.).

Ombudsman také doporučuje, aby úřady posílily jazykové kompetence úředníků, kteří se v rámci své pracovní činnosti setkávají s cizinci. Alespoň základní znalost cizích jazyků je pro správné dorozumění se s cizinci důležitá a užitečná. Úřady by dále měly úředníky pozitivně motivovat, aby své znalosti cizích jazyků skutečně využívali. S výše uvedeným souvisí také doporučení, podle něhož by úřady měly alespoň v základní míře reagovat na podání v cizím jazyce. Ze své činnosti totiž ombudsman zná případy, kdy na cizojazyčné podání úřad nereagoval vůbec a cizinec proto neměl žádnou informaci, zda úřad podání obdržel, případně jak s ním naložil nebo z jakého důvodu se jím nezabýval. V souladu se zásadou vstřícnosti by měl úřad na cizojazyčné podání zareagovat tak, že podateli podnětu sdělí, aby své podání učinil česky anebo je opatřil překladem. Pakliže některý ze zaměstnanců úřadu cizojazyčnému podání rozumí, nic úřadu nebrání, aby na takové podání zareagoval přímo v daném cizím jazyce. Totéž platí pro komunikaci během řízení a předkládání důkazních prostředků (listin) v cizím jazyce. Na dodání překladu podání či důkazního prostředku není vždy nutné trvat v případech, kdy je ve správním řízení jen jeden účastník, nebo více účastníků, kteří danému jazyku rozumí, případně v situacích, kdy se jedná o podání podnětu k zahájení řízení. Na druhou stranu musí správní orgán dbát na to, aby v důsledku toho nebyli zkráceni na svých právech ostatní účastníci řízení, kteří danému jazyku nerozumí. V takových případech je na místě dodání překladu požadovat.

Také za účelem zlepšení vymahatelnosti práva ombudsman navrhuje několik opatření. Ministerstvo práce by podle něj mělo zvážit zavedení mechanismu mimosoudního řešení sporů. Výzkum potvrdil, že proti porušování práv ze strany zaměstnavatele se brání jen minimum unijních pracovníků. U českých zaměstnanců je ostatně situace velmi podobná.[15] Žaloby proti zaměstnavateli navíc podávají zaměstnanci až ve chvíli, kdy pracovní poměr ukončí – během pracovního poměru se brání jen naprosté minimum lidí.[16] Nový mechanismus by měl být relativně rychlý, jednoduchý a levný a měl by zaměstnance a zaměstnavatele vést primárně ke smíru. Kdyby takový mechanismus existoval, lze očekávat, že by jej řada zaměstnanců, ať už českých nebo zahraničních, využila.

Nutností jsou podle ombudsmana také kontroly prováděné oblastními inspektoráty práce. Orgány inspekce práce mají klíčovou roli při kontrolách nelegálního zaměstnávání a dodržování pracovněprávních předpisů. Je důležité, aby se v dostatečné míře zaměřovaly na nelegální zaměstnávání cizinců, protože cizinci zaměstnaní nelegálně jsou v obzvláště zranitelném postavení. Vedle toho by se pozornost inspekce práce měla soustředit na agenturní zaměstnávání, protože z výzkumu vyplynulo, že zaměstnanci ze zemí Unie pracující pro agentury práce se mnohem častěji cítí být kráceni na svých právech než čeští pracovníci i než kmenoví zaměstnanci uživatele. V neposlední řadě by se inspekce práce měla zaměřovat také na kontroly rovného zacházení mezi zaměstnanci tuzemskými a zahraničními.

Při správním trestání prohřešků zaměstnavatelů by měly orgány inspekce práce být dostatečně důrazné, aby sankce za přestupky byly ve vztahu k prohřeškům přiměřené, účinné a měly odrazující efekt. Přísně by se měly trestat přestupky za taková jednání, která zneužívají výrazně slabší postavení zahraničních zaměstnanců.

Aby doporučení nezůstalo jen popsaným papírem, plánuje ombudsman výsledky výzkumu představit příslušným úřadům a probrat s nimi možnosti implementace jednotlivých doporučení. Nelze pochopitelně očekávat, že by se vydáním doporučení jako mávnutím proutku všechny problémy unijních občanů v Česku vyřešily. Nicméně je úkolem státu a jeho jednotlivých institucí pracovat na tom, aby se podmínky občanů EU v pracovním životě i mimo něj narovnaly.

[1] Doporučení veřejného ochránce práv ze dne 18. listopadu 2021 sp. zn. 72/2020/DIS, dostupné z: https://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/9920; výzkumná zpráva je dostupná z: https://www.ochrance.cz/uploads-import/ESO/VOP-Studie-MindBridge.pdf. Doporučení a výzkum jsou realizovány prostřednictvím projektu Posílení aktivit veřejného ochránce práv v ochraně lidských práv (směrem k ustavení Národní lidskoprávní instituce v ČR), číslo projektu LP-PDP3-001. Projekt je součástí Programu lidská práva financovaného z Norských fondů 2014-2021 prostřednictvím Ministerstva financí ČR.

[2] Ustanovení § 1 odst. 8 ve spojení s § 21d zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv.

[3] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/54/EU ze dne 16. dubna 2014 o opatřeních usnadňujících výkon práv udělených pracovníkům v souvislosti s jejich volným pohybem.

[4] Výzkumná zpráva, s. 30–35.

[5] Viz např. výzkumná zpráva, s. 20.

[6] Výzkumná zpráva, s. 21.

[7] Výzkumná zpráva, s. 22–23.

[8] Ustanovení čl. 45 Smlouvy o fungování Evropské unie a čl. 7 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie.

[9] Ustanovení čl. 45 odst. 4 Smlouvy o fungování Evropské unie.

[10] Odpovědnost vzniklá porušením zákazu diskriminace podle § 10 antidiskriminačního zákona (zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů), případně odpovědnost vzniklá porušením jiných povinností zaměstnavatele zakotvených v zákoníku práce (zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce).

[11] Ustanovení § 11 a § 24 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce.

[12] Výzkumná zpráva, s. 27.

[13] Výzkumná zpráva, s. 29–30.

[14] Podrobněji k fenoménu neoznamování diskriminace viz Diskriminace v ČR: oběť diskriminace a její překážky v přístupu ke spravedlnosti. Veřejný ochránce práv – ombudsman, s. 81-84. Dostupné z: https://www.ochrance.cz/uploads-import/ESO/CZ_Diskriminace_v_CR_vyzkum_01.pdf

[15] To potvrzují i dřívější výzkumy ombudsmana. Z výzkumu ochránce z roku 2015 vyplynulo, že 11 % respondentů se v posledních 5 letech cítilo diskriminováno, přitom téměř 90 % osob diskriminaci neoznámilo úřadům nebo organizacím. Soudních sporů, které se týkaly práce a zaměstnání, bylo dle výzkumných zjištění dohromady za roky 2010 až 2014 pouze 37.

Diskriminace v ČR: oběť diskriminace a její překážky v přístupu ke spravedlnosti. Veřejný ochránce práv - ombudsman [online]. Brno: (c) Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 2021-06-13], s. 87–89 a 132. Dostupné z: https://www.ochrance.cz/uploads-import/ESO/CZ_Diskriminace_v_CR_vyzkum_01.pdf

[16] BĚLINA, Miroslav. (Ne)zbytná další novela zákoníku práce? In: Acta Universitatis Carolinae: Iuridica. [online] Praha: Karlova univerzita. 2016 (4) [cit. 2021-06-22], s. 21. Dostupné z: https://karolinum.cz/data/clanek/3222/Iuridica_4_2016_03_Belina.pdf