Tady není, tady není a tady je! Volíme si v komunálních volbách své zástupce, nebo jen hrajeme skořápky?

Komunální volby, které nás brzy čekají, mají naprosto stejný problém jako právě skořápky. Na první pohled se zdají být docela přímočaré. Jenže ve chvíli, kdy se skořápky zvednou a volební výsledky jsou zveřejněny, zjistíme, že jsou úplně jiné, než jsme čekali. Dozvíme se například, že bývalý starosta, kterého v novém zastupitelstvu téměř nikdo znovu nechtěl, je znovuzvolen, zatímco kandidátka, která získala více hlasů, zvolena nebyla. Jak se něco takového vůbec může stát? Nebojte, mohu vás uklidnit, že to opravdu není voličskou neznalostí či jinou chybou. Jde zkrátka o to, že se voliči potýkají se systémem, který výsledky ovlivňuje proti jejich vůli.

V tomto článku bych rád představil největší problémy volebního systému, na jehož základě fungují (brzké) volby do obecních zastupitelstev. Nastíním základní body jeho kritiky, a zároveň obhájím svou metaforu z úvodu. Nejprve však stručně vysvětlím, jaká cesta vedla k současnému nastavení systému, a dále představím, jak samotný systém funguje, aby čtenáři porozuměli jeho problematickým aspektům, které budou postupně rozebrány v textu. Diskutována bude také judikatura z posledních komunálních voleb, tj. z roku 2022. Na závěr všechny problémy a argumenty shrnu a odpovím na otázku kladenou v názvu tohoto článku.

Součástí článku naopak nebudou návrhy na možná zlepšení rozebíraného volebního systému. Debaty o úpravě de lege ferenda[1] jsou totiž samostatnou a velmi obsáhlou kapitolou diskusí o podobě voleb do obecních zastupitelstev. Cílem tohoto článku je spíše vysvětlit, proč se o nutnosti změny tohoto systému (přinejmenším v akademických kruzích) dlouhodobě diskutuje, a zároveň čtenářům-voličům vysvětlit, jak systém doopravdy funguje, a co lze od něj v jeho aktuální podobě očekávat.

Vývoj volebního systému pro volby do obecních zastupitelstev

Po Sametové revoluci bylo, co se týče komunální politiky, zřejmé, že je nutné obnovit volby do místních zastupitelských sborů. Tehdejší zákonodárce se inspiroval prvorepublikovou tradicí, ze které při konstrukci volebního systému vycházel. Zásadním rozdílem bylo, že oproti první republice, kde fungovaly tzv. přísně vázané kandidátní listiny (voliči nemohli žádným způsobem změnit pořadí kandidátů na listině), zvolil zákonodárce cestu volných kandidátních listin. To znamená, že finální pořadí kandidátů jednotlivých stran bylo určeno tím, který kandidát dostal nejvíce hlasů. Na mandát v rámci kandidátní listiny měl nejprve nárok kandidát s největším počtem získaných hlasů a za ním sestupně ostatní kandidáti.[2] Systém také zvýhodňoval malé a středně velké strany, což v očích mnohých bylo jeho největší chybou.[3]

Princip hlasování zůstal od roku 1990 nezměněn.[4] Jiných výrazných změn se systému dostalo dvakrát. Poprvé v roce 1994, kdy došlo ke změně v určování pořadí kandidátů. Oproti předchozímu fungování, popsanému výše, nově setrvávali kandidáti na stejných pozicích, na kterých byli nominováni stranou. Teprve pokud se nějakému kandidátovi podařilo získat více než 10 % průměrného počtu hlasů pro jednoho kandidáta, mohl se posunout na čelo kandidátní listiny. Jde o postup, který platí dodnes. Dále došlo ke snížení maximálního i minimálního počtu zastupitelů.[5] Druhá reforma přišla v roce 2001, jako součást tzv. Tolerančního patentu, který umožnil existenci Opoziční smlouvy. Strany této dohody, tedy ODS a ČSSD, měly za cíl především vyřešit problém příliš roztříštěných zastupitelstev, a také změnit systém tak, aby již nepomáhal malým stranám.[6]

Tohoto cíle se tehdejší zákonodárci snažili dosáhnout celou řadou způsobů, nicméně vládní návrh zákona byl zamítnut Senátem. Ten následně Poslanecké sněmovně navrhl možné úpravy, přičemž takovouto verzi odmítla pro změnu Poslanecká sněmovna. Teprve poté se podařilo změnit systém tak, aby se pro něj našla dostatečná podpora.[7] Z původního návrhu tak například zmizela metoda přepočtu, která by výrazně zvýhodňovala velké strany.[8] Tato reforma do systému vnesla 5% uzavírací klauzuli a změnila způsob přepočtu mandátů, čímž ukončila zvýhodňování malých stran.[9] Text zákona,[10] na kterém se tedy konečně shodly obě komory Parlamentu, je silně kompromisní a nedotažený. Je zde třeba také zdůraznit, že další volby do zastupitelstev obcí a měst se konaly v roce 2002, přičemž zákon je z druhé poloviny roku 2001, dá se proto spekulovat též o časovém tlaku při tvorbě tohoto zákona. Nejkurióznějším na tom ale je skutečnost, že tento silně kompromisní návrh, přehlédneme-li drobné kosmetické změny, přežívá dodnes.

Jak se v komunálních volbách hlasuje?

Při současném nastavení systému má volič přesně tolik hlasů, kolik zastupitelů je v jeho obvodě voleno. Pojďme si na chvíli představit hypotetickou obec, jejíž zastupitelstvo tvoří 15 zastupitelů. Náš volič má v tomto případě tedy k dispozici 15 hlasů, které může za plentou udělit. Volič má tři možnosti, jak může hlasovat. Zaprvé – může pomocí tzv. velkého křížku označit svou preferovanou volební stranu. Tímto způsobem odevzdává všech svých 15 hlasů této straně. Zadruhé – může si vybrat libovolných 15 preferovaných kandidátů bez ohledu na to, na které kandidátní listině se nachází,[11] a udělit jim každému jeden hlas pomocí tzv. malého křížku. A zatřetí – může oba předchozí způsoby zkombinovat, může si vybrat např. 8 kandidátů napříč stranami, kterým udělí své malé křížky, a těm tedy dá svých 8 hlasů. Dále pak volič označí velkým křížkem kandidátní listinu jedné ze stran, a tím tedy svých 7 zbylých hlasů uděluje prvním sedmi kandidátům na této kandidátní listině.

Pokud volič udělí méně hlasů, než má k dispozici (např. udělí pouze 11 hlasů z 15 možných), tyto nevyužité hlasy (v tomto případě 4) jednoduše propadnou. Pokud by udělil více hlasů, než má k dispozici (např. udělí 18 hlasů z 15 možných), celý hlasovací lístek se stává neplatným a žádný z voličových hlasů se nepropíše do celkových výsledků. Stejně tak je neplatný hlasovací lístek, na kterém byl velký křížek udělen více než jedné kandidátní listině.[12]

Komunální volby klamou[13]

Z výše popsaného způsobu hlasování, i ze všeobecného dojmu provázejícího volby do obecních zastupitelstev, se dá předpokládat, že si v komunálních volbách voliči primárně volí své zástupce, konkrétní kandidáty, které mnohdy i osobně znají. Bylo by proto možné domnívat se, že strany v podstatě jen nominují ty jednotlivce, mezi kterými voliči následně vybírají, ale že jinak moc velké slovo nemají. A že to, kolik hlasů kandidáti obdrželi, se musí zákonitě propsat i do výsledků. Dovolím si říct, že je přinejmenším pravděpodobné, že voliči takto komunální volby až doposud vnímali také. Bohužel však celý systém funguje úplně jinak.

Lucie Palkosková v roce 2015 zkoumala, jak je komunální volební systém vnímán mezi voliči.[14] V závěru své práce konstatuje, že „... vnímání voličů je ve značné neshodě s tím, jak volební systém funguje.“[15] Jde přitom jen o empirické doložení dřívějšího výroku Tomáše Lebedy o tom, že „...takovýto problém máme v Čechách, a to ve volebním systému pro obecní zastupitelstva. Ten se totiž většině voličů jeví úplně jinak, než jak ve skutečnosti mandáty přiděluje.“[16] A zde se dostáváme zpět k paralele se skořápkami. Volební systém nás vybízí k tomu, abychom se soustředili především na jednotlivé kandidáty, a to i napříč stranami. Ve skutečnosti jsou hlasy voličů udělené jednotlivým kandidátům až druhořadé a často bezvýznamné. Systém tedy voliče láká k tomu, aby se soustředili na to, kde je kulička, přestože jí má krupiér už dávno v ruce.

Jak ale k něčemu takovému může dojít? Volební systém pro komunální volby je (ačkoliv to tak na první pohled nevypadá) tzv. listinným poměrným volebním systémem. To znamená, že ve svém jádru se jedná o stejný systém, jakým volíme např. do Poslanecké sněmovny. Hlasy, které v komunálních volbách voliči odevzdají, se tak primárně přičítají jednotlivým stranám. A to tak, že se sečtou počty hlasů, které obdrželi všichni kandidáti dané strany.[17] Takto se zjistí, kolik hlasů jednotlivé strany získaly a jaký je jejich volební výsledek. Na základě tohoto výsledku dojde k rozdělení počtu křesel v zastupitelstvu. K tomu dochází stejně jako např. u zmiňovaných sněmovních voleb, tedy že strana, která obdržela kupříkladu 40 % ve volbách, by měla obdržet přibližně 40 % křesel v novém zastupitelstvu.[18] Až je známo, kolik bude jaká strana mít míst v zastupitelstvu, je potřeba je obsadit. A teprve v tomto okamžiku začíná být důležitá informace, kolik hlasů dostali jednotliví kandidáti.

Ani zde však složitost systému nekončí. Ve volbách v roce 1990 by byl následný postup jednoduchý. Pokud by strana X měla nárok na 8 zastupitelů, tak bychom zjistili, kteří kandidáti strany X získali potřebný počet hlasů a prvních osm kandidátů strany X s největším počtem hlasů by se stalo zastupiteli. Jenže jak bylo vylíčeno výše, v roce 1994 došlo ke změně, která trvá až dodnes. Nyní je pro změnu pozice na kandidátní listině potřeba, aby kandidát získal více než 10 % průměrného zisku hlasů na kandidáta (takže 110 % průměrného zisku kandidáta strany). Kandidát, který tuto podmínku splní, se posune na první místo listiny. Teprve v případě, že dojde k více posunům vzhůru na listině, rozhoduje pořadí mezi takovýmito kandidáty počet obdržených hlasů.[19]

Starosta, kterého nikdo nechce, a paradox stranického voliče

Dalším problémem tohoto volebního systému je „nechtěný starosta.“ Vzpomínáte si na příklad z úvodu – nikým nechtěný bývalý starosta, který se dostal do zastupitelstva? Tento příklad není smyšlený. Takový scénář se stává znovu a znovu a je přímým důsledkem špatného nastavení volebního systému. Kandidáti, které jejich strana nominuje na přední pozice na svých kandidátních listinách, jsou často zvoleni do zastupitelstev, ačkoli se jim nutně nedostává vysoké podpory.[20] Dokonce i v případě, kdy by se voliči jedné strany domluvili, že udělí své hlasy všem kandidátům své oblíbené strany až na jednoho, kterého nemají rádi, dost pravděpodobně by se tento kandidát i přesto do zastupitelstva dostal, pokud byl v čele kandidátky. Tento scénář nastal na Praze 5 v roce 2006. Tehdy voliči ODS bojkotovali tehdejšího starostu Milana Jančíka. V daných volbách měl Jančík druhý nejmenší zisk hlasů ze všech kandidátů ODS, ale kandidoval z prvního místa. Jelikož však žádný z jeho spolustraníků nepřekonal hranici 110 % průměrného počtu hlasů, Jančík zůstal v čele kandidátky a místo v zastupitelstvu obhájil.[21] Další podobné zdokumentované případy nastaly např. v obci Kyšice v roce 2006[22] či v obci Králíky v roce 2010.[23]

Tento problém nás přivádí k obecnějšímu a zcela nepochopitelnému paradoxu komunálního volebního systému. Totiž, představme si zase na chvíli, že jsme voliči strany A. Jenže ne všichni kandidáti strany A jsou naši oblíbenci. K volbám tedy jdeme se dvěma cíli: 1) podpořit stranu A, co nejvíc to jde, a zároveň 2) v rámci kandidátní listiny strany A podpořit konkrétní námi oblíbené kandidáty. Na podpoře volebních stran stojí samotný princip voleb, stejně tak snaha udělit preferenci konkrétním kandidátům. Zároveň je zcela legitimní snažit se o uskutečnění obou cílů zároveň.[24] Ovšem volič v systému českých komunálních voleb nikdy nemůže dosáhnout obou cílů zároveň. Jediný způsob, jak podpořit stranu A maximálním možným způsobem je udělit jí všechny své hlasy, což ale znamená, že jeden hlas dostane každý kandidát této strany, jelikož strana smí nominovat pouze tolik kandidátů, kolik je obsazovaných míst v zastupitelstvu.[25] V tu chvíli není voliči umožněno vyjádřit svou preferenci mezi kandidáty. Na druhou stranu jediný způsob, jak vyjádřit preferenci mezi kandidáty strany A, je udělit hlas pouze favorizovaným kandidátům a zbytek hlasů neudělit. V ten moment ale volič stranu A nepodpoří „plně“.

Zajdeme-li do důsledků tohoto systému, zjistíme, že o počtu hlasů pro jednotlivé kandidáty strany A tedy vůbec nerozhodují její voliči. Voliči, kteří chtějí podpořit stranu A, totiž dají hlas všem jejím kandidátům (pomocí tzv. velkého křížku) a nevyjádří tak mezi kandidáty preferenci. Ve skutečnosti tak rozdíly v tom, že jeden kandidát strany A dostal více hlasů než jiný, vznikají především kvůli hlasům voličů jiných stran. Přestavme si totiž voliče, který pravidelně volí stranu B, ale nelíbí se mu aktuální volební lídr této strany. Rozhodne se tedy dát hlas všem kandidátům strany B s výjimkou právě tohoto lídra. Tento volič však zároveň nechce, aby jeho zbývající hlas propadnul. Rozhodne se proto tento hlas udělit jednomu kandidátovi strany A. Přesně tento typ voličů nakonec primárně rozhoduje o počtu hlasů kandidátů strany A, resp. o rozdílech mezi jednotlivými kandidáty strany A. Pořadí kandidátů mají nakonec v rukou voliči zcela jiné strany. Politolog Matěj Trávníček, který tento jev popsal, ho považuje za „nejperverznější rys komunálního volebního systému.“[26]

S „nechtěným“ starostou se pojí ještě jedna vlastnost systému – aktuální nastavení způsobu hlasování pro kandidáty má tendenci spíše napomáhat znovuzvolení bývalých zastupitelů než jejich obměně. Téměř vůbec se pak nestává, že by díky většímu počtu hlasů nový kandidát přeskočil svého zkušenějšího kolegu, který již v zastupitelstvu seděl.[27] K této obměně nedochází především kvůli podmínce překonání hranice 110 % průměrného počtu hlasů na kandidáta. S těmito závěry přišel při svém zkoumání výsledků komunálních voleb v letech 2002 a 2006 brněnský politolog Jakub Šedo.[28]

Volební obvody, rovnost hlasu a Ústavní soud

Zákon o volbách do obecních zastupitelstev[29] však přináší ještě jeden podivuhodný paradox. Ustanovení § 27 odst. 1 zákona dává (dosluhujícímu) zastupitelstvu obce možnost, aby rozhodlo o případném rozdělení obce na více volebních obvodů. Typicky se totiž v komunálních volbách hlasuje v jednom obvodu, který pokrývá celou obec a rozhoduje se v něm o všech zastupitelských křeslech. Obce ale na základě tohoto ustanovení mají možnost rozdělit se na více obvodů, přičemž v každém z nich se pak rozhoduje o části mandátů.[30] Zastupitelstvo obce o takovémto rozdělení může rozhodnout nejpozději 85 dní před konáním voleb.

Tato možnost je problematická hned z několika důvodů. Především proto, že zákon tímto dává možnost vládnoucí většině bezprostředně manipulovat s nejdůležitější proměnnou volebního systému, a to relativně krátce před konáním voleb.[31] Protože kandidátní listinu je možno podat nejpozději 66 dní před volbami,[32] mají opoziční strany pro reakci na případné rozdělení pouze 19 dní. Vládnoucí většina na zastupitelstvu tak může opozici uvrhnout do výrazně znevýhodněné pozice. Zastupitelstvo též rozhoduje o geografickém rozvržení případných volebních obvodů, což otevírá prostor pro manipulaci s rozměry volebních obvodů a s počty mandátů, o kterých se v jednotlivých obvodech rozhoduje.[33] Zejména pak pro tzv. malapportionment a gerrymandering.[34]

K této problematice, konkrétně rozdělení Prahy na 7 obvodů pro komunální volby v roce 2010, se vyjádřilo i plénum Ústavního soudu.[35] Ústavní soud však i přes výpovědi expertů na volební systémy o tom, že rozdělení Prahy na více obvodů skutečně ovlivnilo volební výsledek,[36] ústavní stížnost napadající usnesení o rozdělení města na více volebních obvodů zamítl. Ústavní soud tímto prakticky posvětil zcela očividnou a empiricky podloženou[37] manipulaci s volbami. Není to však poprvé, co Ústavní soud de facto požehnal manipulaci s nastavením volebních obvodů ve volbách do obecních zastupitelstev.[38]

Další zajímavostí na tomto rozhodnutí je skutečnost, že Ústavní soud dezinterpretoval princip rovnosti volebního práva, když řekl, že „zásadu rovného volebního práva je nutno chápat tak, že každý volič má stejný počet hlasů jako jakýkoliv jiný, nikoliv však, že každý odevzdaný hlas má – ve vztahu ke konečnému volebnímu výsledku (počtu získaných mandátů) - stejnou váhu.“[39] Tento výklad rovnosti volebního práva je však naprosto lichý.[40] Například bývalý místopředseda Ústavního soudu Vojtěch Šimíček ke kategorii rovnosti volebního práva píše následující: „Rovnost volebního práva [...] znamená, že každý volič má stejný počet hlasů (one man – one vote) a hlas voliče má mít stejnou váhu (one man – one value) nezávisle např. na jeho vzdělání, majetku, národnosti, stavu, pohlaví apod. [...] Princip rovnosti je nutno vidět i jako provedení demokratického principu, kdy politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny (čl. 6 Ústavy). Tomuto demokratickému principu by zjevně protiřečilo, pokud by volební systém byl nastaven tak, že by v konečném důsledku nemohlo být řeči o většinové vůli voličů. Jako příklad této deformace politologická literatura zmiňuje příslovečný gerrymandering, vytvářející prostřednictvím účelové volební geometrie takové volební obvody, které koncentrují vlastní voliče a rozptylují voliče politických soupeřů. Je tak zřejmé, že princip rovnosti je nutno mít na zřeteli především v poměrných volebních systémech v otázkách jako je volební aritmetika a geometrie, při stanovení počtu volebních obvodů, u nastavení tzv. umělého a přirozeného prahu pro vstup do zastupitelského orgánu, v otázkách podílu státu a veřejných prostředků na financování voleb apod.“[41]

Součástí řízení byl návrh na zrušení výše diskutovaného ustanovení § 27 odst. 1 ZvolOb. Z procesních důvodů se tímto návrhem soud nakonec nezabýval. Přesto se k němu vyjádřilo pět disentujících soudců[42] a všichni, s výjimkou soudce Vojena Güttlera, ve svých disentech uvedli, že toto ustanovení mělo být Ústavním soudem zrušeno. Kupříkladu soudkyně Eliška Wagnerová toto přesvědčení ve svém společném stanovisku, ke kterému se přidal i soudce František Duchoň, zdůvodňuje mj. následovně: „Jinými slovy – toto zákonné ustanovení umožňuje měnit pravidla politické soutěže během hry, což samozřejmě vždy nahrává těm, kdo pro takovou změnu hlasují, resp. ji navrhli, a tudíž se na ni měli i možnost dopředu připravit. Naopak poškozuje ty, kteří, vzhledem k nepočetnému zastoupení, popř. vzhledem k zatímnímu nezastoupení v zastupitelstvu byli postaveni do role objektu, s nímž bylo manipulováno. [...] Nelze také přehlížet, že původní většina v zastupitelstvu rozhodovala ve vlastní věci, což je v právním státu skutečnost, která by se měla výrazně eliminovat. Z uvedeného dovozuji, že již samotná zákonná úprava je protiústavní, neboť umožnila posléze se projevivší zásah do politických práv stěžovatelů, když v nepřijatelně krátké době před samotnými volbami umožnila pražskému zastupitelstvu přijmout opatření obecné povahy, které Prahu rozdělilo do volebních obvodů, v nichž pak proběhly volby, jejichž výsledek jasně demonstroval nedostatečným zákonem umožněný a svévolný gerrymandering (tj. účelovou volební geometrii zvýhodňující jejího tvůrce).“[43]

Jak vypadají komunální volby v praxi? Exkurz do judikatury k volbám roku 2022

Judikatura týkající se voleb do obecních zastupitelstev poskytuje šanci nahlédnout na reálné fungování volebního systému – nikoliv do jeho mechanických postupů, ale spíše na to, jak voliči se systémem zachází a jak jej chápou. Při pohledu na judikaturu z posledních komunálních voleb, tj. z roku 2022, lze zjistit poměrně zásadní věc.[44] Téměř nikdo systému pořádně nerozumí. To koneckonců jen potvrzuje závěry výše zmíněného výzkumu voličského vnímání systému.[45]

Vzhledem ke skutečnosti, že volič má více hlasů a nemusí uplatnit všechny, může vzniknout zmatek mezi pojmy „nevyužitý hlas“ a „neplatný hlas.“ Nevyužitý hlas je takový hlas, který měl volič k dispozici, ale rozhodl se jej nevyužít (např. měl 15 hlasů, ale udělil jen 14). V takovém případě jsou ostatní jeho hlasy platné a standardně se započítávají. Naproti tomu neplatný hlas je následkem způsobu hlasování, který je v rozporu se zákonnými pravidly.[46] To má za následek vyřazení takového hlasovacího lístku a jeho nezapočítání do celkových výsledků. Tomuto zmatení také napomáhá skutečnost, že statisticky zaznamenáván je pouze počet platných hlasů, ale počty neplatných a nevyužitých hlasů samostatně zaznamenávány nejsou. Počet neplatných a nevyužitých hlasů dohromady zjistíme výpočtem pomocí počtu platných hlasů, nezjistíme však jednotlivou „povahu“ hlasů. Právě neschopnost rozlišit mezi neplatnými a nevyužitými hlasy vedla jednu z volebních stran kandidujících do zastupitelstva městské části Praha 15 k podání stížnosti na neplatnost volby. Ta však byla zamítnuta.[47]

Další problém vyvstává u sčítání hlasů. Je třeba mít na paměti, že hlasy sčítají okrskové volební komise, které jsou tvořeny běžnými občany, nikoli profesionály. Samotný proces sčítání navíc může trvat i několik hodin. Bezpochyby jde o náročnou činnost i během např. sněmovních voleb, které jsou na součet relativně jednoduché. Připočtěme si do této úvahy též fakt, že ze zákona musí být jména všech kandidátů na jednom hlasovacím lístku, což má za důsledek to, že hlasovací lístky ve větších městech vypadají jako středně velká plachta.[48] S těmi musí komise při sčítání složitě manipulovat. Všechny tyto faktory ve svém součtu vedou k chybám. Například při přezkumu voleb do zastupitelstva města Mníšek pod Brdy Krajský soud v Praze zjistil, že „v případech, kdy kandidát nedostal žádný „malý křížek“, však komise zřejmě opomněla připočíst hlasy, které danému kandidátovi náležely na základě „velkého křížku“ uděleného volební straně, za kterou kandidoval. Toto pochybení se projevilo ve všech případech zmíněných v předchozím odstavci.“[49] Podobný případ řešil i Krajský soud v Brně ve věci stížnosti na neplatnost volby kandidáta v obci Matějov.[50]

Ke zdaleka nejsilnější kritice stávajícího volebního systému se pak odvážil Krajský soud v Brně, který při přezkumu voleb v obci Lednice vyčítal zákonodárci následující: „Předně lze tyto příčiny a nedostatky hledat v samotné právní úpravě voleb do zastupitelstev obcí, tj. v zákoně o obecních volbách, a konkrétně ve složitém volebním systému, jenž sice dává voličům do dispozice několik možností, jak naložit se svým hlasem (tzn. samotné zakroužkování celé strany nebo v kombinaci se zakřížkováním kandidátů jiných volebních stran nebo zakřížkování samostatných kandidátů stejné volební strany či napříč kandidátními listinami volebních stran), což bylo a i nadále je odůvodňováno určitou představou o fungování tohoto volebního systému, která se však při hodnocení jeho fungování v praxi ukazuje jako představa mylná (zejména ve vztahu k tzv. panašování). Uvedená skutečnost ovšem logicky vyvolává obtíže při kontrole platnosti těchto hlasů a jejich následném sčítání ze strany příslušné okrskové volební komise (dle § 40 zákona o obecních volbách), což také generuje nemalé množství chyb, jak ostatně potvrzuje i nyní projednávaná věc. [...] Tato skutečnost pak dlouhodobě a postupně vyvolává důsledek, spočívající v přenosu kontroly volebního procesu, zejména pak odpovědnosti za správné zjištění volebních výsledků a jejich vyhlášení, na volební soudy v rámci soudního přezkumu voleb. Tento institut sice představuje integrální součást kontroly volebního procesu, jedná se ovšem, jak již bylo výše zmíněno, toliko o prostředek ultima ratio, kdy by volební soud měl do volebního procesu zasáhnout zcela výjimečně.“[51]

Z judikatury týkající se posledních komunálních voleb lze vysledovat, že problémy volebního systému nejsou pouhými banalitami. Nejedná se o pouhé teoretické domněnky či o témata vévodící výhradně akademickým diskusím. Výše rozebíraná rozhodnutí dokládají, že se jedná o skutečné problémy.

Závěr

Přední český odborník na volby a volební systémy Tomáš Lebeda o systému pro komunální volby prohlásil, že „volební systém do obecních zastupitelstev je nejsložitějším volebním mechanismem, který se v ČR používá. Jeho složitost jde na úkor pochopitelnosti, a to hned v několika rovinách.“[52] Bohužel se jedná o nejvýstižnější popis aktuálního volebního systému. Prakticky již od roku 2002 se v akademické obci vedou rozsáhlé diskuse nad problémy tohoto systému – mluví se o nich na konferencích, vycházejí odborné i neodborné články i práce s návrhy na změnu. Přesto však k žádné změně nedošlo, a tak i po více než 20 letech volíme podle zákona šitého horkou jehlou v době, kdy se parlamentní strany nemohly shodnout na podstatných záležitostech. Volíme systémem, který produkuje výsledky, o jejichž legitimitě by se dalo polemizovat.[53]

Rád bych na tomto místě zdůraznil, že tento volební systém není špatný a priori jen proto, že umožňuje tzv. panašování, tedy udělování hlasů napříč kandidátními listinami. Stejně tak není špatný a priori jen proto, že umožňuje udělovat více hlasů. Tento článek kritizuje způsob, jakým jsou tyto prvky do systému pro obecní volby zakomponovány. V konečném důsledku je systém totiž nastavený tak, že v podstatě popírá svou základní logiku a mate voliče.

Na samém úvodu tohoto článku jsem psal o tom, že české komunální volby jsou jako skořápky. Doufám, že se mi toto přirovnání podařilo dostatečně dobře obhájit. Myslím si totiž, že pakliže máme systém, který zdánlivě umožňuje volit jednotlivé osobnosti, přitom však nechává do zastupitelstev projít kandidáty s téměř minimálním ziskem hlasů; efektivně znemožňuje vyjádřit vůli voličů a pro voliče je příliš komplikovaný, jedná se skutečně o hazardní hru podobnou skořápkám.

Úvodní foto: Obálka s hlasovacími lístky pro komunální volby v říjnu 2018, verze pro statutární město Brno a jeho městskou část, Martin Strachoň, Wikipedia Commons, CC BY-SA 4.0.

* Za zpětnou vazbu, a především za kontrolu správnosti popisu jednotlivých technických vlastností systému, děkuji Zuzaně Haase Formánkové z Institutu H21.

[1] Tedy debaty o tom, jaký má ideální (v tomto případě volební) zákon být, jak má takový zákon vypadat. Tedy ve svém důsledku, jak má volební systém pro volby do obecních zastupitelstev být nastaven a jak má fungovat.

[2] BALÍK, Stanislav. Komunální politika: obce, aktéři a cíle místní politiky. Grada Publishing, 2009, s. 83.; BLÁHA, Martin. Nastal čas na změnu volebního systému pro komunální volby. 2021, Diplomová práce, Univerzita Karlova, Fakulta sociálních věd, s. 18.

[3] Ke zvýhodnění malých a středních stran, a tím i následné přílišné fragmentaci zvolených zastupitelstev, docházelo především v důsledku absence uzavírací klauzule a pomocí zvolené metody přepočtu. Uzavírací klauzule má redukční účinek na stranický systém, jejím úkolem je „nepustit“ do zastupitelstva příliš malé strany, a to proto, aby nebylo zvolené zastupitelstvo příliš roztříštěné a bylo co nejvíce akceschopné. Absence klauzule tedy patrně malým stranám pomáhala, jelikož takovéto strany nebyly systémem redukovány (blíže k problematice uzavírací klauzule a jejího fungování v českém prostředí OCHODKOVÁ, Kateřina. Uzavírací klauzule jako problém ústavního práva [online]. Brno: Munipress, 2025. Dostupné z: https://science.law.muni.cz/knihy/monografie/ochodkova-uzaviraci-klauzule.pdf). Úlohou metody přepočtu je přeměnit volební zisk dané volební strany (udávaný v procentech) na počet mandátů v zastupitelském sboru (lidově řečeno na počet křesel). V systému užívaném od r. 1990 byl tento přepočet realizován podle metody Sainte-Laguë, která má obecně tendenci mírně zvýhodňovat právě malé a střední strany (zájemce o fungování tohoto dělitele odkazuji na CHYTILEK, Roman et al. Volební systémy. Praha: Portál, s. r. o., 2009, s. 196–197.).

[4] BLÁHA, Martin. Nastal čas na změnu volebního systému pro komunální volby, s. 18.

[5] Ibid., s. 19.; RAK, Vojtěch. Dopady reforem volebního systému komunálních voleb na volitelnost nezávislých kandidátů. 2026, Bakalářská práce, Univerzita Karlova, Fakulta sociálních věd, s. 13.

[6] BALÍK, Stanislav. Komunální politika: obce, aktéři a cíle místní politiky, s. 84.

[7] Ibid.; BLÁHA, Martin. Nastal čas na změnu volebního systému pro komunální volby, s. 19–20.

[8] Touto metodou byla tzv. Koudelkova varianta D’Hondtova dělitele. Tato varianta byla navržena i pro volby do Poslanecké sněmovny. Koudelkova metoda však byla jednou z věcí, proti které se v tzv. Velkém volebním nálezu (Pl.ÚS 42/2000) vyslovil Ústavní soud. Poněkud bizarním faktem je, že i přesto se Koudelkova úprava D’Hondtovy metody v českých volbách využívá. A to sice ne ve volbách komunálních, ani sněmovních, ale ve volbách krajských.

[9] Novou metodou přepočtu se stal klasický D’Hondtův dělitel (a nikoli tzv. Koudelkova varianta). Blíže k důvodům změny těchto dvou parametrů systému viz 4. a 9. poznámku.

[10] Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ZVolOb).

[11] Tomuto jevu, tedy možnosti hlasovat pro kandidáty napříč jednotlivými kandidátními listinami, říkáme panašování.

[12] Dalšími důvody neplatnosti jsou dle § 41 ZVolOb situace, kdy na hlasovacím lístku není označena ani jedna strana, ani kandidát. Dále pak jsou důvody k neplatnosti hlasu dle § 64 zákona č. 88/2024 Sb., o správě voleb, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ZSprVol), situace, kdy je hlasovací lístek přetržený; není hlasovací lístek odevzdán v úřední obálce; je v úřední obálce odevzdáno více hlasovacích lístků pro stejné volby zaráz.

[13] Název podkapitoly byl převzat z velmi známého odborného článku Tomáše Lebedy, ve kterém volební systém pro komunální volby silně kritizuje. Čtenářům, které toto téma zaujalo a chtěli by o něm zjistit více, bych doporučil právě tento Lebedův článek. LEBEDA, Tomáš. Komunální volby klamou. Krátké zastavení nad problematickými aspekty volebního systému pro obecní zastupitelstva. Acta politologica. Praha: Univerzita Karlova, 2009, roč. 1, č. 3.

[14] PALKOSKOVÁ, Lucie. Voličská percepce volebního systému pro komunální volby. 2015, Diplomová práce, Univerzita Karlova, Fakulta sociálních věd.

[15] Ibid., s. 74.

[16] LEBEDA, Tomáš. Komunální volby klamou. Krátké zastavení nad problematickými aspekty volebního systému pro obecní zastupitelstva, s. 334.

[17] Pro lepší pochopitelnost ilustruji na následujícím modelovém příkladu: Představme si, že ve smyšlené obci o pěti zastupitelích a 200 voličích (všichni volili a využili všechny své hlasy) kandidovaly dvě strany – strana A a strana B. Každá strana představila přesně pět kandidátů (A1-A5, B1-B5). Výsledky voleb byly pak následující: A1 – 200 hlasů, A2 – 90 hlasů, A3 – 100 hlasů, A4 – 150 hlasů, A5 – 60 hlasů; B1 – 130 hlasů, B2 – 100 hlasů, B3 – 80 hlasů, B4 – 50 hlasů, B5 – 40 hlasů. Prvním krokem při zjišťování volebních výsledků je, jak vysvětluji výše, součet výsledků jednotlivých kandidátů strany. V tomto případě: A=200+90+100+150+60; B=130+100+80+50+40. Výpočtem tedy zjistíme, že strana A celkem obdržela 600 hlasů a má volební zisk 60 % a strana B získala 400 hlasů a má volební zisk 40 %. Teprve na základě těchto hodnot budou následně udělovány mandáty.

[18] Dosáhnout takto přímého a poměrného výsledku je ale v reálném světě nemožné (jelikož v reálném světě nemáme a nemůžeme mít desetinné zastupitele). Tyto přepočty jsou proto uskutečňovány pomocí tzv. volebních kvót či volebních dělitelů. Pro komunální volby se aktuálně užívá standardní varianta D’Hondtova dělitele. Pro více informacích o mechanismu přepočtu volebního výsledku na počet mandátů viz 4., 9. a 10. poznámku, a také CHYTILEK, Roman et al. Volební systémy, s. 189–200.

[19] Pro vysvětlení pokračujme v modelovém příkladu z poznámky pod čarou č. 18. Kandidáti strany A obdrželi následující počty hlasů: A1 – 200, A2 – 90, A3 – 100, A4 – 150, A5 – 60. Průměrně tedy kandidát strany A získal 120 hlasů. Aby se kandidát mohl posunout na první místo listiny, a tím tedy získal větší šanci na zisk mandátu, musí získat ještě o 10 % více, než je tento průměr, tedy o 10 % více, než 120 hlasů. 110 % z průměrného zisku kandidáta strany A je 132 hlasů. Aby se tedy kandidát strany A posunul na první místo listiny, musí získat 132 hlasů. Tuto podmínku splňují dva kandidáti – A1 a A4. Jelikož v případě, že se posune více kandidátů, rozhoduje to, kdo z nich získal více hlasů, bude kandidát A1 umístěn před kandidátem A4. Finální pořadí kandidátů strany A na kandidátní listině bude následující: A1-A4-A2-A3-A5. Můžeme si všimnout, že kandidát A2 bude v konečném pořadí před kandidátem A3, přestože kandidát A3 získal více hlasů. Jelikož ale nezískal oněch 110 % průměru, nedostal šanci se posunout na kandidátní listině a musí setrvat na místě, na které byl nominován.

[20] SOUČEK, Michal. Komunální volby a možnosti jejich reformy. 2021, Diplomová práce, Univerzita Palackého, s. 55–56.

[21] Ibid., s. 56.

[22] PALKOSKOVÁ, Lucie. Voličská percepce volebního systému pro komunální volby, s. 50–51.

[23] SOUČEK, Michal. Komunální volby a možnosti jejich reformy, s. 56.

[24] Koneckonců, přesně to voliči dělají u voleb do Poslanecké sněmovny. U sněmovních voleb si voliči vybírají kandidátní listinu strany, které dají svůj hlas (tzn. dávají jí maximální možnou podporu, kterou daný volební systém umožňuje), a zároveň s tím na této listině voliči „kroužkují“ až čtyři konkrétní kandidáty, čímž dávají najevo svou personální preferenci kandidátů strany. Při volbách do Poslanecké sněmovny tedy je možné splnit oba cíle zaráz, a to bez jakéhokoliv negativního následku.

[25] Ust. § 22 odst. 2 ZVolOb. Existuje výjimka pro obce o sedmi a méně zastupitelích.

[26] TRÁVNÍČEK, Matěj. Současná podoba a perspektivy volebního systému pro komunální volby v České republice. Acta politologica. Praha: Univerzita Karlova, 2014, roč. 6, č. 2, s. 219–220.

[27] BLÁHA, Martin. Nastal čas na změnu volebního systému pro komunální volby, s. 24.

[28] ŠEDO, Jakub. Preferenční hlasy v komunálních volbách – zdroj obměny či stability volených reprezentantů? Acta politologica. Praha: Univerzita Karlova, 2009, roč. 1, č. 3.

[29] Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

[30] Například město o 35 zastupitelích může být rozděleno na tři volební obvody, přičemž v obvodu I se bude volit 12 mandátů, v obvodu II se bude volit také 12 mandátů a v obvodu III se bude volit 11 mandátů.

[31] TRÁVNÍČEK, Matěj. Současná podoba a perspektivy volebního systému pro komunální volby v České republice, s. 224–228; 232.

[32] Ust. § 31 odst. 1 ZSprVol

[33] TRÁVNÍČEK, Matěj. Současná podoba a perspektivy volebního systému pro komunální volby v České republice, s. 224–225.

[34] Malapportionment je účelová manipulace s hranicemi volebních obvodů tak, aby byly vymezeny různě lidnaté volební obvody, které obesílají zastupitelský sbor vzhledem ke svému počtu voličů neadekvátním množstvím volených zástupců. Gerrymandering je účelová manipulace s hranicemi volebních obvodů tak, aby zvýhodňovaly určitou politickou stranu. CHYTILEK, Roman et al. Volební systémy, s. 18.

[35] Nález Ústavního soudu ze dne 29.3.2011, sp. zn. Pl.ÚS 52/10.

[36] Část V. nálezu.

[37] Srov. TRÁVNÍČEK, Matěj. Současná podoba a perspektivy volebního systému pro komunální volby v České republice, s. 225–228.

[38] Srov. nález Ústavního soudu ze dne 8.12.1998, sp. zn. I. ÚS 360/98. Pro širší polemiku s podmínkami zde nastavenými Ústavním soudem viz TRÁVNÍČEK, Matěj. Současná podoba a perspektivy volebního systému pro komunální volby v České republice, s. 224–227.

[39] Bod 61 nálezu.

[40] Pojem „odevzdaný hlas“ je zde totiž nutno chápat jakožto jakýsi souhrn dílčích hlasů, které se volič rozhodl odevzdat. Zjednodušeně tedy můžeme „odevzdaný hlas“ chápat jako odevzdaný hlasovací lístek. Toto terminologické rozlišení je důležité, jelikož si pojem „odevzdaný hlas“ nesmíme splést s jednotlivými hlasy, které udílíme kandidátům a stranám. U těch je totiž jasné, že pokud jeden volič udělí např. jen deset hlasů a další volič udělí např. 35 hlasů, hlasy druhého voliče budou mít větší váhu. V takovém případě se ale jedná pouze o legitimní subjektivní (ne)naplnění aktivního volebního práva, tzn. volič se vědomě rozhodl, že udělí hlasů méně, čímž jeho hlasování nebude mít takovou váhu. Jde o projev autonomie vůle jednotlivce, kterého nikdo nenutil k tomu, aby jeho hlas měl menší váhu. Proti čemu se zde ale vymezuji, je nerovnost právě „odevzdaných hlasů“ – nerovnost váhy odevzdaných hlasovacích lístků. Je totiž ve zjevném rozporu se zásadou rovnosti volebního práva, pakliže odevzdané hlasovací lístky v obvodu I budou mít vždy (bez ohledu na to, kolik hlasů reálně voliči udělili) automaticky menší váhu než odevzdané hlasovací lístky v obvodu II. K tomu může dojít například právě v důsledku geografického rozložení volebních obvodů (gerrymandering), jako tomu bylo v tomto případě či v důsledku přiřazení nepoměrného počtu mandátů na obvod (malapportionment). V takovém případě totiž systém zakládá nepřekonatelnou objektivní překážku, se kterou volič nemůže nic dělat.

[41] ŠIMÍČEK, Vojtěch. Článek 21. In: WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer [cit. 2026-9-17]. ASPI_ID KO2_1993CZ. Dostupné z: www.aspi.cz. ISSN 2336-517X.

[42] Tzn. soudců uplatňujících tzv. odlišné stanovisko dle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.

[43] Část II. odlišného stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové, k němuž se připojil též soudce František Duchoň, k nálezu Pl.ÚS 52/10.

[44] Výčet soudních rozhodnutí v této podkapitole je pouze demonstrativní. Nebylo cílem zmapovat všechna rozhodnutí, která ohledně daných voleb byla učiněna.

[45] PALKOSKOVÁ, Lucie. Voličská percepce volebního systému pro komunální volby.

[46] Pro výpočet zákonných důvodů pro zneplatnění hlasovacího lístku u komunálních voleb viz 13. poznámku a předcházející text.

[47] Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26.10.2022, sp. zn. 18 A 75/2022-25.

[48] Bizarní rozměry hlasovacího lístku v Praze na svém instagramovém účtu demonstroval Marek Antoš. Dostupné z: https://www.instagram.com/reel/DcYxMJskqld/?utm_source=ig_web_copy_link&stkn=MzRlODBiNWFlZA==

[49] Bod 36 usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 18.10.2022, sp. zn. 54 A 75/2022-37.

[50] Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26.10.2022, sp. zn. 73 A 4/2022-77.

[51] Bod 19 usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 21.10.2022, sp. zn. 63 A 7/2022

[52] LEBEDA, Tomáš. Komunální volby klamou. Krátké zastavení nad problematickými aspekty volebního systému pro obecní zastupitelstva, s. 343.

[53] Srov. Ibid., s. 343–344.