Snížení valorizace důchodů obstálo před Ústavním soudem

S napětím očekávaný nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 30/23 Ústavní soud vyhlásil ve středu 24. 1. 2024, tedy 2 týdny poté, co ve věci konalo ústní jednání. Návrh nálezu původního soudce zpravodaje – Jana Svatoně – nebyl na neveřejném jednání pléna přijat. Předseda Ústavního soudu Josef Baxa proto 11. 1. 2024 určil jako nového soudce zpravodaje Vojtěcha Šimíčka.[1]

Již to naznačovalo, že nález nejspíš nebude přijat jednomyslně. To se posléze potvrdilo. Nález byl přijat většinou 12 z celkového počtu 15 soudců. Odlišné stanovisko připojili soudci Jan Svatoň, Pavel Šámal a Josef Fiala.

Níže stručně shrnu argumentaci navrhovatelky (skupiny 71 poslanců) a další průběh řízení, samotné odůvodnění nálezu a obsah jednotlivých odlišných stanovisek.

Argumentace navrhovatelky

Navrhovatelka se domáhala zrušení tří zákonných ustanovení[2] – § 67ca zákona o důchodovém pojištění[3], § 8a zákona o protiprávnosti komunistického režimu[4] a § 2a zákona o ocenění účastníků národního boje.[5] Jejich podstata spočívala v tom, že se pro mimořádné zvyšování důchodů (valorizaci) nepoužil standardní mechanismus, s nímž v době splnění podmínek pro valorizaci v červnu 2023 zákonná úprava počítala.[6]

Navrhovatelka své námitky rozdělila tematicky do tří okruhů:

• Došlo ke zneužití stavu legislativní nouze, neboť nebyly splněny podmínky jeho vyhlášení. Jeho využití bylo v rozporu s ústavním pořádkem.
• Při projednávání návrhu zákona č. 71/2023 Sb. docházelo k opakovaným porušením jednacího řádu v neprospěch parlamentní menšiny.
• Napadená ustanovení zakládají nepřípustnou retroaktivitu, která má za následek porušení legitimního očekávání příjemců důchodů a principu právní jistoty.

Vyjádření (vedlejších) účastníků řízení

Poslanecká sněmovna jako účastnice řízení mimo jiné uvedla, že vyhlášení stavu legislativní nouze bylo v souladu s ústavním pořádkem. Ve vztahu k namítaným porušením jednacího řádu vyzdvihla zejména obstrukční jednání zástupců sněmovní opozice, která měla podle ní dostatek času na věcné vyjádření svých názorů a stanovisek. Projednávání sporného návrhu zákona koneckonců trvalo cca 67 hodin „čistého času“, během nichž vystupovali právě jen zástupci sněmovní opozice (viz body [22] až [26]).

Vláda jakožto vedlejší účastnice řízení zejména vysvětlila, že „pečlivě zvažovala potřebnost a intenzitu opatření, jejichž prostřednictvím by zabránila bezprostředně hrozící destabilizaci důchodového systému, přičemž jednala transparentně“ (viz bod [28]). Upozornila, že dosažení 5% hranice inflace, která je pro mimořádnou valorizaci rozhodující, bylo očekávané. Neočekávaný však byl prudký skokový nárůst. Jinými slovy, pokud by 5% hranice byla překročena pouze mírně, bylo by výdaje v souladu s prohlášením ministra financí možné pokrýt ze státního rozpočtu a nebylo by třeba přijmout žádné opatření (viz zejména bod [32]).

Odmítla, že by zneužila svého práva projednat předlohu zákona ve stavu legislativní nouze, respektive ve zkráceném jednání. Po vyhodnocení dopadů skokového a neočekávaného růstu míry inflace v lednu 2023 konala s maximální možnou racionalitou a odpovědností. K závěru o nezbytnosti mimořádné valorizace důchodů v červnu 2023 dospěla až na základě údajů zveřejněných Českým statistickým úřadem dne 10. 2. 2023. Právní úpravu přitom bylo třeba přijmout do 22. 3. 2023, a právě proto byl návrh na projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze podán. Splněna byla i druhá podmínka pro vyhlášení stavu legislativní nouze spočívající v hrozbě vzniku značné hospodářské škody. Tou bylo „reálně existující riziko vzniku mandatorního plnění státu, které může bezprostředně závažně a potenciálně dlouhodobě poškodit (zhoršit bilanci) jeho hospodaření“ (viz bod [33]).

Ve vztahu k namítaným porušením jednacího řádu stejně jako Poslanecká sněmovna upozornila na obstrukční jednání zástupců sněmovní opozice (viz bod [34]).

Dokazování

Podle názoru Ústavního soudu bylo třeba pro objasnění věci a zjištění skutkového stavu provést dokazování. Vyžádal si proto některá písemná vyjádření Národní rozpočtové rady (NRR), České národní banky (ČNB) a Českého statistického úřadu (ČSÚ) a nařídil ústní jednání, na němž jako svědky vyslechl místopředsedu vlády a ministra práce a sociálních věcí Mariana Jurečku, ministra financí Zbyňka Stanjuru, zaměstnance Ministerstva práce a sociálních věcí Jana Přiba a Ministerstva financí Davida Prušvice a zpracovatele vyjádření NRR Mojmíra Hampla a Michala Hlaváčka a ČNB Petra Krále a ČSÚ Jana Sixty. Dokazování se týkalo objasnění situace, v níž se vláda nacházela v rozhodném období a kdy zvažovala, zda a jak bude třeba reagovat na nepříznivý vývoj.

Oba jmenovaní ministři uvedli, že s mimořádnou valorizací důchodů s ohledem na predikce inflace počítali, zaskočila je však její výše („mimořádnost mimořádnosti“). Očekávali totiž její nárůst cca o 6 % (tedy jeden procentní bod nad 5% hranici rozhodnou pro mimořádnou valorizaci). Stejně tak neočekávali, že se růst indexu cen životních nákladů důchodců poprvé výrazně odpoutá od indexu spotřebitelských cen a bude o více než 3 % vyšší než spotřebitelský index (dříve se lišil v řádu nižších desetin procent). Pokud by se naplnil původní předpoklad, bylo by možné situaci řešit přesunem finančních prostředků z vládní rozpočtové rezervy a z rozpočtových kapitol jiných ministerstev (jako při přechozích mimořádných valorizacích; blíže viz zejména bod [95]).

V tomto smyslu se vyjádřil i předseda NRR M. Hampl, který ještě před výslechem obou ministrů uvedl, že „koncem roku 2022 bylo zjevné, že k překročení růstu cen ve výši 5 % v lednu 2023 dojde, nicméně skutečně nikdo nemohl odhadnout, že toto překročení bude takto vysoké (k okolnosti, že se s mimořádnou valorizací ve státním rozpočtu na rok 2023 vůbec nepočítalo, však uvedl, že tomu nerozumí). Původně se totiž předpokládalo překročení dané hranice růstu cen již koncem roku 2022, nicméně v důsledku energetického úsporného tarifu se toto zvýšení posunulo o několik měsíců, tzn. až na začátek roku 2023.“ (viz bod [95]).

Posouzení Ústavním soudem

Ústavní soud rozdělil odůvodnění do dvou částí. V první části se zabýval přezkumem procedury přijetí napadených ustanovení (body [72] až [129]). V části druhé se pak věnoval samotnému přezkumu napadených ustanovení z hlediska namítané nepřípustné retroaktivity a porušení principu legitimního očekávání a právní jistoty, respektive principu ochrany nabytých práv a ústavněprávní ochrany pojištěnců (body [130] až [183]).

Přezkum procedury přijetí napadených ustanovení

Podle Ústavního soudu na straně jedné existuje požadavek na dodržování procesních pravidel za účelem dosažení řádného (ústavně konformního) rozhodnutí, na straně druhé však mohou formální vady v legislativním procesu založit protiústavnost napadeného zákona pouze tehdy, jedná-li se o přímé a podstatné porušení jeho pravidel, které zároveň dosahuje ústavněprávní dimenze. Není tak úlohou Ústavního soudu být ochráncem „pouhé zákonnosti“ legislativního procesu (viz bod [75]).

Ústavní soud vyzdvihl význam demokratického principu (jako jedné z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy), principů zákazu svévole, ochrany menšin při přijímání politických rozhodnutí a volné soutěže politických sil a požadavku demokratické kontroly (viz bod [76]). Zdůraznil, že (nejen) parlamentní menšina musí mít možnost předlohu reálně posoudit a projednat. K tomu musí mít mimo jiné dostatečný (nikoliv však neomezitelný) časový prostor. Obdobné požadavky se vztahují i na širší veřejnost. Ta by měla mít možnost legislativní návrh kriticky zhodnotit. Veřejná diskuze přitom může nabývat nejrůznějších podob. Tím je ostatně naplňována legitimační funkce zákonodárného procesu (viz body [78] a [79]).

Stav legislativní nouze pak představuje výjimku z pravidla projednání návrhu zákona standardním způsobem (viz bod [80]). Podmínkami jeho vyhlášení (které je třeba vykládat restriktivně) a s ním souvisejícího zkráceného projednání návrhu zákona je (a) existence mimořádné okolnosti, (b) v jejímž důsledku jsou zásadně ohrožena základní práva a svobody občanů nebo bezpečnost státu nebo státu hrozí značné hospodářské škody.[7] Za hospodářskou škodu lze přitom považovat i „zásadní zhoršení stavu veřejných financí, tj. takové, s nímž se stát není schopen vypořádat běžnými prostředky (např. využitím rezerv, rozpočtovými škrty či přesuny), aniž by tím zároveň ohrozil plnění i jiných společensky významných úkolů“ (viz bod [87]).

K již uvedeným podmínkám vyhlášení stavu legislativní nouze musí přistoupit podmínka naléhavosti, kdy kvůli časové tísni nelze negativní důsledky mimořádné okolnosti odvrátit standardním legislativním postupem (viz bod [88]). Její splnění je třeba posuzovat „i z hlediska časového úseku mezi vznikem (zjištěním) objektivních skutečností, na jejichž základě lze usuzovat na potřebu přijetí nové právní úpravy, a předložením návrhu zákona. Otálení vlády s předložením takového návrhu totiž značně zpochybňuje závažnost hrozby a/nebo intenzitu jejích možných důsledků jako relevantních důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze. Za zcela neakceptovatelný by pak bylo třeba považovat takový postup, kdy vláda se svým návrhem vědomě vyčkává, a tím stav legislativní nouze sama vyvolá, aby jej pak projednala ve zkráceném jednání, protože takové jednání nese znaky zneužití práva či svévole.“ (viz bod [89]).

Ústavní soud na základě provedeného dokazování konstatoval, že inflace přesahující zákonný limit 5 % nastala dle údajů ČSÚ zveřejněných 10. 2. 2023 až v lednu 2023 a že předchozí informace představovaly pouhé (byť poměrně přesné) předpoklady očekávatelného ekonomického a inflačního vývoje. Vládě tak bylo možné vytknout, že s predikcemi nepracovala pečlivěji a více je nezohlednila při plánování rozpočtových výdajů. Na druhou stranu však vláda výslovně neporušila žádnou právní povinnost. Pokud byla vláda informována o lednovém překročení růstu cen o 5 % dne 10. 2. 2023 prostřednictvím ČSÚ a 20. 2. 2023 předložila sporný návrh zákona, „nelze toto její počínání považovat za liknavé“. V tomto směru tedy splnění podmínky naléhavosti nebylo zpochybněno (viz body [94] až [96]).

Ústavní soud vyzdvihl výhodu systému zákonné mimořádné valorizace spočívající v tom, že se „odvíjí od objektivních dat a nezávisí na (politickém) rozhodnutí vlády“. To však neznamená, že by vláda při zvažovaném snížení valorizace měla vycházet pouze z ekonomických predikcí, ač velmi varovných, a nikoliv až z oficiálních potvrzených informací. V této souvislosti Ústavní soud zdůraznil, že důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze je třeba posuzovat s ohledem na informace dostupné v rozhodné době, nikoliv prizmatem následného vývoje. (viz zejména body [98] a [104] a zde odkazovaný nález ÚS ze dne 13. 9. 2022, sp. zn Pl. ÚS 7/22).

Ústavní soud vzal rovněž v potaz, že se vláda pokusila jít nejprve cestou vyslovení souhlasu s návrhem zákona již v prvním čtení.[8] To však opozice odmítla, a nezbylo tak než situaci řešit cestou vyhlášení stavu legislativní nouze (viz bod [101]).

Z těchto důvodů měl Ústavní soud za splněnou i podmínku mimořádnosti.

Ve vztahu k poslední podmínce – hrozbě značné hospodářské škody – Ústavní soud s odkazem na provedené důkazy uvedl, že pokud by ke snížení mimořádné valorizace nedošlo, zvýšily by se přímé výdaje ze státního rozpočtu jen v roce 2023 o cca 20 mld. Kč. Uvedené je přitom třeba zasadit do celkového kontextu mandatorních výdajů – především salda důchodového účtu (jelikož mimořádná valorizace má trvalý vliv na osobní vyměřovací základ), nepříznivého demografického vývoje a rostoucí celkové výše státního dluhu. Problematická tak nebyla samotná částka cca 20 mld. Kč, nýbrž dlouhodobý kumulovaný dopad mimořádné valorizace (představující podle ministra financí v delším časovém horizontu až částku 400 mld. Kč). Ačkoliv je částka 400 mld. Kč čistě hypotetická (nezohledňující následné potenciální změny), hrozící dopady v kratším časovém horizontu byly reálné. I poslední podmínku měl tak Ústavní soud za splněnou (viz body [105] a [106]).

Ústavní soud považoval rovněž za podstatné, že v důsledku stavu legislativní nouze nedošlo k zásadnímu omezení práv sněmovní opozice, která využila ke svým vystoupením prakticky celý časový prostor pro projednání návrhu zákona v délce cca 67 hodin. Nelze přitom přehlédnout, že se zčásti jednalo o obstrukční jednání. Navíc se nejednalo o nijak složitou problematiku, kterou by bylo možné účinně nastudovat, posoudit a prodiskutovat pouze v řádném legislativním procesu, nýbrž o jednoduchou novelu tří právních předpisů. Podle Ústavního soudu tak nebyla dotčena kontrolní (legitimační) funkce parlamentního procesu nejen směrem dovnitř (vůči aktérům legislativního procesu), ale ani navenek (vůči veřejnosti). Sporné zde bylo především to, jak bude daná otázka politicky rozhodnuta (viz body [107] až [111]).

Ve vztahu k námitkám ohledně porušení jednacího řádu Ústavní soud dále uvedl, že takové porušení může mít ústavněprávní rozměr tehdy, nemá-li parlamentní menšina v jeho důsledku možnost se k obsahu návrhu zákona kvalifikovaně vyjádřit. V této věci nicméně parlamentní menšina reálně na tomto svém právu zkrácena nebyla.

Cílem parlamentní opozice totiž nebyl racionální diskurs, nýbrž právě obstrukce. Nelze tvrdit, že parlamentní opozici bylo odepřeno se k návrhu zákona vyjádřit pro nedostatek času, když časový prostor, který měla, využila ke zjevným obstrukcím namísto věcného projednání návrhu zákona. Jinak řečeno, „[v]yužila-li [...] parlamentní menšina čas stanovený k projednání návrhu k obstrukčnímu jednání, nemůže se současně dovolávat toho, že jí čas k projednání návrhu zákona nebyl ze strany vládní většiny dopřán“. (viz bod [124]).

Obstrukce lze sice považovat za právo parlamentní opozice, která tak může vyjádřit svůj rozhodný nesouhlas s návrhem zákona. Zároveň však nelze pominout, že ústavně chráněnou hodnotou je politický diskurs, pod nějž však obstrukce podřadit nelze. Jejich smyslem totiž není vést (věcný) dialog o návrhu zákona, nýbrž pouze zabránit jeho přijetí v situaci, kdy je zřejmé, že postoj parlamentní menšiny nebude rozhodující. Obstrukce tedy nemají legislativní činnost paralyzovat, neboť parlamentní většina by v takovém případě nebyla schopna prosadit svou vůli svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy a contrario). V takovém případě je proto parlamentní většina oprávněna činit adekvátní opatření k zajištění fungování Poslanecké sněmovny. Ani s námitkami stran porušení práv parlamentní menšiny se tak Ústavní soud neztotožnil (viz body [125] až [128]).

Přezkum napadených zákonných ustanovení

Ústavní soud se nejprve podrobně zabýval vymezením pravé a nepravé retroaktivity. To má význam zejména z hlediska posuzování možných výjimek z (ne)přípustnosti retroaktivity. Pravá retroaktivita je totiž až na striktně omezené výjimky nepřípustná. Naproti tomu retroaktivita nepravá je obecně přípustná. Výjimky z této obecné přípustnosti se vztahují k situacím, kdy dochází k zásadnímu zásahu do legitimního očekávání a důvěry v právo. V takových situacích je třeba poměřovat cíl, který zákonodárce sledoval, a prostředky, které k dosažení cíle zvolil, se zklamanou důvěrou v právo co do „únosnosti“ takového zklamání (tzv. test intertemporální proporcionality).[9] Zohlednit je třeba intenzitu veřejného zájmu, který ke změně právní úpravy vedl, a míru zklamání důvěry v právo – zde má význam to, o jaké právo se jedná a zda zakládá „pouhou“ důvěru v neměnnost právní úpravy, legitimní očekávání, či dokonce právo samotné (viz body [131] až [138]). Zvláštní postavení z hlediska ochrany má přitom legitimní očekávání v podobě majetkového nároku, které představuje základní právo ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny, respektive čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „dodatkový protokol“). Pod ochranu posledně citovaného ustanovení spadají i nepodmíněné veřejnoprávní nároky,[10] tedy i sociální dávky včetně důchodů.[11] Uvedené ustanovení nicméně nezaručuje samo o sobě právo na důchod v určité výši[12] (viz body [139] až [140]).

Ústavní soud zmínil v souvislosti s projednávanou věcí rovněž princip ochrany nabytých práv, který jednak „nepřipouští změnu minulého právního účinku (subjektivního práva) ex tunc, jednak pro budoucnost uchovává jednou založené subjektivní právo“. V oblasti sociálního zabezpečení však nabytá práva „slábnou v čase“, tudíž teze o jejich budoucí nezměnitelnosti neplatí zcela. U jednotlivých nároků lze hovořit o nabytých právech k již vyplaceným plněním, případně k plněním alespoň splatným (viz body [141] až [142]).

V neposlední řadě bylo třeba zohlednit čl. 30 odst. 1 Listiny zakotvující základní právo na přiměřené hmotné zabezpečení (mimo jiné ve stáří). Jedná se o tzv. sociální právo, kterého se lze domáhat pouze v mezích zákona, který jej provádí.[13] Zákonodárce je povinen takový zákon přijmout, nicméně jeho konkrétní podoba je již věcí jeho volné úvahy, pokud ovšem nevybočí z ústavněprávních limitů zejména v podobě požadavku na zachování samotné podstaty (tzv. minimálního standardu) tohoto práva ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny. Zákonodárce tak může jednotlivé dávky do budoucna snížit či změnit podmínky, za nichž nárok na takové dávky vzniká. Musí však přitom respektovat nedotknutelnost lidské důstojnosti a obecné zásady rovnosti a ochrany důvěry jednotlivců v právo. Širší prostor má zákonodárce tam, kde mění právní úpravu ve vztahu k budoucím příjemcům důchodů. Naopak podstatně užší prostor má v případě změn důchodových plnění již přiznaných důchodů. A čím bližší je splatnost takového plnění, tím více se tento prostor zužuje. Snížení výše důchodových plnění je proto třeba provést s dostatečným časovým předstihem, aby se jejich příjemci mohli situaci přizpůsobit (viz body [143] až [145]).

Ústavní soud nepřisvědčil argumentaci navrhovatelky, že nárok na valorizaci vznikl příjemcům důchodů přímo ze zákona již ke dni 31. 1. 2023, kdy došlo k naplnění podmínek pro mimořádnou valorizaci (růst cen přesáhl 5% hranici), a že následné vydání prováděcího nařízení pouze deklarovalo parametry zákonné valorizace. Konstatoval, že pojem valorizace zahrnuje „jednak zákonem stanovený proces zvyšování důchodů, jednak samotné jejich zvýšení o zákonem předpokládanou částku“ (viz bod [150]). Skutečnost, že růst cen přesáhl 5% hranici, tak pouze iniciuje valorizační proces završený vydáním prováděcího předpisu. Nezakládá však právní nárok na odpovídající mimořádnou valorizaci. Takový právní nárok (a s ním spojené právo na soudní ochranu ve vztahu k přiznání zvýšené výměry důchodů) vzniká až splatností důchodu. Nejednalo se tedy o obecně nepřípustnou pravou retroaktivitu, nýbrž o retroaktivitu nepravou (viz zejména body [153] a [155]).

Následně Ústavní soud zkoumal, zda se nejednalo o nepřípustnou nepravou retroaktivitu, která by nepřijatelně zasahovala do legitimního očekávání příjemců důchodů. O jeho samotné existenci vzhledem k překročení 5% hranice růstu cen potvrzené ČSÚ neměl Ústavní soud pochyby. Schválením zákona č. 71/2023 dne 8. 3. 2023, respektive následně jeho vyhlášením dne 20. 3. 2023 nicméně došlo k ukončení tohoto legitimního očekávání, které tak trvalo poměrně krátkou dobu (viz body [165] až [168]). Bez významu nebyla ani jistá specifičnost oblasti důchodového zabezpečení, v níž se příjemce důchodů vzhledem ke změnám společenských poměrů a ekonomické situace státu nemůže spoléhat na neměnnost právního řádu. Ústavní soud v této souvislosti připomněl judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, podle níž ani snížení důchodů nevede nutně k porušení závazků plynoucích z Úmluvy.[14] V této věci se přitom jednalo o to, že sice došlo k navýšení, avšak nikoliv v původně stanovené výši. Na tuto situaci tak nelze vztahovat přísnější pravidla než na samotné snížení důchodů (viz bod [170]).

Cílem napadených ustanovení byla konsolidace veřejných financí a postupné snižování rozpočtového deficitu. To je primárně cílem politickým, který je třeba považovat za legitimní. Zároveň se však jedná o povinnost plynoucí ze zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Konsolidované veřejné finance jsou navíc v zájmu zejména sociálně slabších a zranitelných osob, které jsou ve velké míře závislé na pomoci ze státního rozpočtu (viz body [173] a [174]).

Prostředek, který zákonodárce zvolil, byl nepochybně způsobilý výdaje státu snížit, a mít tak pozitivní dopad na jeho hospodaření. Přirozeně se nejedná o prostředek jediný. Otázka volby těchto prostředků však nemůže být v rukou soudní moci, neboť se jedná o (primárně) politická rozhodnutí (viz zejména body [175] a [177]).

Ve vztahu k otázce intenzity dotčení důvěry v právo Ústavní soud vyzdvihl, že nedošlo ke snížení ani zmrazení přiznaných důchodů, nýbrž pouze ke zvýšení nižšímu, než bylo původně očekáváno. V průběhu roku 2022 navíc došlo hned „ke dvěma mimořádným valorizacím důchodů (červen a září), které spolu s řádnými valorizacemi a s dopady zavedení tzv. ‚výchovného‘ znamenaly dodatečné výdaje důchodového systému téměř o 100 mld. Kč, což vedlo i k nárůstu náhradového poměru (podíl průměrného důchodu a průměrné mzdy) ze 40,2 % z konce roku 2021 až na 45,8 % v roce 2022“. Kombinace procentního a nominálního zvýšení důchodů ve smyslu napadených ustanovení byla navíc ve svém důsledku dokonce výhodnější pro příjemce nejnižších důchodů. Podle původní právní úpravy by byl důchod ve výši 8 000 Kč navýšen o částku 456 Kč, zatímco podle napadené právní úpravy o 492 Kč. Nedošlo proto k zásahu do samotné podstaty základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny ani zásadnímu porušení principů ochrany důvěry jednotlivce v právní řád a legitimního očekávání (zde šlo o zásah proporcionální, tedy ústavně souladný); viz body [178] až [183]).

Odlišná stanoviska

Původní soudce zpravodaj Jan Svatoň měl v první řadě za to, že podmínky projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze dány nebyly. Tato skutečnost podle něj měla vyústit ve zrušení napadených ustanovení. Neztotožnil se s většinovým hodnocením mimořádnosti okolností vedoucích k vyhlášení stavu legislativní nouze. V tomto ohledu se lišil jeho postoj k významu ekonomických predikcí, z nichž plynulo, že míra inflace dosáhne rekordní výše. Vláda si tedy musela být vědoma reálného rizika, že nárůst výdajů na důchody bude enormní, a následná situace tak postrádala prvek překvapivosti. Neztotožnil se ani s posouzením podmínky značné hospodářské škody, za kterou podle něj nelze považovat úhradu valorizovaných důchodů zranitelným osobám. Negativní důsledek by jistě mohl spočívat ve zvýšení schodku státního rozpočtu. To však nelze ztotožňovat s rozvratem veřejných financí. Žádná taková situace by ostatně vyplacením valorizovaných důchodů v původně předpokládané výši ani nenastala. Předpoklad kumulace důchodových výdajů, kterým argumentovala většina, se zakládal na předpokladu budoucí nečinnosti vlády, který neodpovídá politické realitě. Podle Jana Svatoně existovaly pochybnosti i o dostatečném rozsahu veřejné diskuze.

Jan Svatoň se neztotožnil ani se závěry většiny ohledně nepravé retroaktivity, respektive byl názoru, že se v tomto případě jednalo o retroaktivitu pravou. Pro správné posouzení je zde totiž rozhodující okamžik vzniku práva, nikoliv nároku. Zatímco veřejné subjektivní právo na mimořádnou valorizaci vzniklo již splněním zákonných podmínek, veřejnoprávní nárok by vznikl až okamžikem splatnosti valorizovaného důchodu.

Pravá retroaktivita je přípustná pouze tam, kde neexistuje oprávněná důvěra jednotlivce v právní řád, respektive jeho neměnnost. Tak tomu však v této věci nebylo.

I kdyby se nicméně v souladu s názorem většiny jednalo o případ nepravé retroaktivity, byli by příjemci důchodů s ohledem na silné legitimní očekávání dotčeni v důvěře v právo tak silně, jako kdyby právo skutečně vzniklo.

Na rozdíl od názoru většiny původní soudce zpravodaj zdůraznil, že zákonodárce musí při volbě a způsobu uplatnění prostředků vedoucích k naplnění kýženého cíle (zde veřejného zájmu na ekonomické stabilizaci) dbát na co možná největší šetrnost, a vyzdvihnul skutečnost, že příjemci důchodů „jsou tzv. zranitelnou skupinou osob, u nichž je důchod často jediným jejich příjmem a které s ohledem např. na svůj věk či zdravotní stav zpravidla ani nemají velký prostor pro změnu svého chování. I když sporné snížení důchodů nelze označit co do kvantity za zcela zásadní, nepochybně v množině příjemců důchodů existuje nezanedbatelná skupina, u které bude příslušný rozdíl (okolo 1 000 Kč měsíčně) v období velké inflace hrát podstatnou roli“.

Závěrem podotknul, že časový úsek na to, aby se příjemci důchodů mohli na změnu adaptovat, byl nepřiměřeně krátký. To samo má z hlediska principu důvěry v právo stejné dopady jako pravá retroaktivita, tedy může odůvodňovat závěr o neústavnosti.

Soudce Josef Fiala se ve svém stručném odlišném stanovisku ztotožnil se závěry Jana Svatoně. Z tohoto důvodu se budu dále věnovat již pouze odlišnému stanovisku Pavla Šámala.

Pavel Šámal se v první řadě neztotožnil s hodnocením pojmu hrozby značných hospodářských škod. Ty totiž nemohou představovat jakýkoli větší výdaj ze státního rozpočtu. To platí tím spíše, jedná-li se o důsledek pravidla stanoveného samotnou veřejnou mocí. Podmínky stavu legislativní nouze nepředstavují jedinou typovou situaci, kdy je přípustné omezení práv opozice. Bylo by tak vhodnější „přiznat“, že „Ústavní soud reálně posuzuje, zda šlo o věc naléhavou a zda nedošlo k materiálnímu porušení práv parlamentní opozice“. Toto řešení lépe vyhovuje zásadě minimalizace a je „upřímnější“.

Se závěrem většiny ohledně nepravé retroaktivity se Pavel Šámal shodoval. Domníval se však, že o individualizovaná nabytá práva z hlediska zákonného určení výše nároku šlo již na konci ledna 2023, ač právní nárok na výplatu konkrétních dávek vznikl až k červnu 2023. Obdobně jako Jan Svatoň se vymezil rovněž proti chybějícímu věcnému zhodnocení potřebnosti napadených ustanovení. Zákonodárce je totiž povinen volit prostředky a způsob jejich uplatnění tak, aby zásahy byly co možná nejšetrnější. Klíčová byla podle Pavla Šámala skutečnost, že omezit či zrušit mimořádnou valorizaci bylo možné dříve. Míru inflace a do značné míry i změnu indexu životních nákladů důchodců vláda měla a mohla předpokládat dříve (nejpozději v listopadu 2022, kdy ČSÚ zveřejnil údaje o inflaci v říjnu téhož roku).

Stejně jako Jan Svatoň i Pavel Šámal považoval časový úsek na to, aby se příjemci důchodů připravili na změnu, za nepřiměřeně krátký a vyzdvihl možné zásadní dopady do života některých skupin příjemců důchodů. Doplnil, že zásah do důvěry jednotlivců v právo lze akceptovat tím spíše, jde-li o systémovou reakci na socio-ekonomické změny. Tak tomu ale v tomto případě nebylo. Uzavřel, že zájem na stabilitě veřejných financí nemohl za daných okolností převážit nad principem ochrany důvěry jednotlivce v právo a nabytá práva. Z hlediska ústavnosti se proto jednalo o nepřípustné, byť jen nepravě retroaktivní působení práva. Došlo tak k porušení čl. 1 Ústavy České republiky a základního práva příjemců důchodů zaručených čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu.

Závěr

V souvislosti s popisovaným nálezem jsem s jistou dávkou údivu přijala skutečnost, že ani plénum Ústavního soudu se nemusí nutně shodnout na tom, zda se jedná o retroaktivitu pravou nebo naopak nepravou.

To, na čem se nicméně plénum v této věci jednomyslně shodlo (a co velmi cením), byl závěr o neporušení práv parlamentní menšiny a výklad o místě a mezích obstrukčního jednání v legislativním procesu.

Nález Ústavního soudu týkající se snížení valorizace důchodů rozhodně nebyl přijat bez emocí. Jeho odůvodnění však obsahuje kvalitní a propracovanou argumentaci, a to jak většiny pléna, tak i (většiny) disentujících, kteří zcela správně nastavují pomyslné zrcadlo argumentaci většiny a odhalují její potenciálně slabší místa.

Úvodní foto: archiv Ústavního soudu

[1] Ustanovení § 55 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.

[2] Napadená ustanovení byla do jednotlivých zákonů vložena zákonem č. 71/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.

[3] Zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění.

[4] Zákon č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu.

[5] Zákon č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů.

[6] Podle § 67 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění ve znění účinném do 19. 3. 2023 platilo, že procentní výměry vyplácených důchodů se zvyšují mimo pravidelný termín (dále jen „mimořádný termín“), pokud v období pro zjišťování růstu cen stanoveném podle odstavce 4 dosáhl růst cen aspoň 5 %. V mimořádném termínu se vyplácené důchody zvyšují od splátky důchodu splatné v pátém kalendářním měsíci následujícím po kalendářním měsíci, v němž růst cen dosáhl aspoň 5 %.

[7] Ustanovení § 99 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, blíže pak i nález Ústavního soudu ze dne 1. 3. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 55/10.

[8] Ustanovení § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.

[9] Nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 9/08, a ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11.

[10] Rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 6. 7. 2005, Stec a další proti Spojenému království, stížnosti č. 65731/01 a 659000/01.

[11] Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 10. 2011, Valkov a ostatní proti Bulharsku, stížnost č. 2033/04.

[12] Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. 10. 2004 ve věci Kjartan Asmundssson proti Islandu, stížnost č. 60669/00.

[13] Článek 41 odst. 1 Listiny.

[14] Rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 12. 2016, Béláné Nagy proti Maďarsku, stížnost č. 53080/13, či rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 17. 1. 2023, Žegarac a ostatní proti Srbsku, stížnost č. 54805/15.

Vybrali jsme pro vás