Rozsah imunity člena Poslanecké sněmovny v soudní praxi Nejvyššího a Ústavního soudu - díl I

Rozsah poslanecké imunity je dlouhodobě tématem mnoha diskusí jak na akademické půdě, tak v soudní praxi. Z řad veřejnosti i odborníků můžeme stále častěji slyšet hlasy, polemizující o této formě imunity jako o přežitku či reziduu minulosti. Tomu nepřispívá skutečnost, že pro mnoho občanů je vymezení tohoto typu imunity nejasné, případně nevidí rozdíl mezi indemnitou poslanců a indemnitou prezidenta republiky. Právě proto je nutné si zpočátku vymezit základní pojmosloví, než se autorka podrobněji zaměří na rozbor konkrétních kauz z rozhodovací praxe Nejvyššího a Ústavního soudu.

Poslanecký mandát

Mandát poslance Parlamentu České republiky je volným mandátem a člen Poslanecké sněmovny vykonává svá práva a povinnosti nezávisle. Článek 26 Ústavy říká, že: „Poslanci a senátoři vykonávají svůj mandát osobně v souladu se svým slibem a nejsou přitom vázáni žádnými příkazy.“ Každý z poslanců je tedy samostatnou entitou, která nemůže být žádnou politickou stranou, klubem nebo voliči nucena k jednání podle jiné než své svobodné vůle. Z citovaného článku taktéž vyplývá, že mandát musí být vykonáván osobně. Poslance tudíž nelze dočasně nahradit. Poslanec svůj mandát získává dnem zvolení do komory. Na první schůzi Poslanecké sněmovny, které se nový poslanec zúčastní, složí slib. Mimo případy odmítnutí složit slib nebo složení slibu s výhradou mandát poslance zanikne uplynutím volebního období, vzdáním se mandátu, rozpuštěním Sněmovny, ztrátou volitelnosti poslance či ujmutím se funkce neslučitelné s funkcí poslance.[1] Pokud zanikne mandát poslance, nastoupí na jeho místo náhradník. Tím je vždy první nezvolený kandidát z kandidátní listiny téže politické strany.[2]

Poslanecká imunita

Obecně se imunitou rozumí vyjmutí osoby z obecně platných právních norem, čímž je dosaženo určitého nadstandardního postavení dané osoby. V případě poslanecké imunity, která je součástí parlamentní imunity, se jedná o ochranu členů Poslanecké sněmovny při výkonu jejich mandátu.[3] Prostřednictvím ochrany členů dosahuje Poslanecká sněmovna zároveň ochrany své činnosti jako celku. Poslanecká imunita zajišťuje plynulý chod komory.[4] Ať už se jedná o nutnost zasedat v dostatečném počtu poslanců nebo o zajištění jejich nezávislosti a svobody v rozhodování: nemůže docházet k vydírání, nátlaku nebo trestním oznámením za účelem zdiskreditovat ústavního činitele. Poslaneckou imunitu můžeme rozdělit na dva základní typy: hmotněprávní a procesněprávní.[5] Oba druhy imunity jsou dvěma na sobě relativně nezávislými prostředky ochrany, které společně tvoří potřebný celek chránící výkon funkce osoby s platně vzniklým poslaneckým mandátem.

Hmotněprávní imunita

Indemnita poslance spočívá v ochraně svobody hlasování a dalších projevů souvisejících s vystupováním ve Sněmovně. Ústavně zakotvenou ji lze nalézt v čl. 27 odst. 1 a 2 Ústavy. Poslance dle textu Ústavy nelze postihnout pro hlasování ve Sněmovně ani ho za projevy učiněné ve Sněmovně trestně stíhat. Jde o historicky starší typ imunity, kde odpovědnost osoby vůbec nevzniká.[6] Člen komory je v tomto případě vyloučen z osobní působnosti dané normy, stejně jako z režimu odpovědnosti za své jednání.[7] Jednání poslanců ve Sněmovně řídí Jednací řád Poslanecké sněmovny a podléhá pouze disciplinární pravomoci komory.[8]

Procesněprávní imunita

Druhou formou ochrany člena Sněmovny je procesní imunita. Článek 27 odst. 3 Ústavy vyjímá poslance z režimu přestupkového stíhání (procesní přestupková exempce). V případě spáchání přestupku podléhá poslanec pouze disciplinární pravomoci komory. Procesní exempci z trestního řízení nalezneme v čl. 27 odst. 4 a 5 Ústavy. Její podstatou je ochrana člena Sněmovny před úkony v trestním řízení. Poslanec v tomto případě odpovídá za svůj čin, nelze ho však za něj bez výslovného souhlasu Poslanecké sněmovny postihnout.[9] Poslance taktéž nelze zadržet. Výjimku tvoří situace, kdy byl zadržen přímo při spáchání trestného činu či bezprostředně poté. I v tomto případě je však příslušný orgán povinen tuto skutečnost bezprostředně oznámit předsedovi komory. Ten musí pro setrvání poslance v moci orgánu vyslovit do 24 hodin od zadržení souhlas.[10] Dle Ústavy se procesněprávní imunita vztahuje jen na trestněprávní odpovědnost. Občanskoprávní či správněprávní odpovědnost není touto imunitou nijak dotčena.[11]

Argumentace Nejvyššího a Ústavního soudu k aplikaci poslanecké imunity

Problematickou složkou imunity poslance z hlediska aplikace a šíře je převážně již zmíněný hmotněprávní typ ochrany. Právě ten byl předmětem několika známých politických kauz, jež nakonec musel řešit Nejvyšší, případně i Ústavní soud.

JUDr. Vít Bárta – Nejvyšší soud

Rozhodnutí lze nalézt pod spisovou značkou 11 Tcu 135/2012.[12] Jde o řízení týkající se Víta Bárty, tehdejšího poslance za stranu Věci veřejné.

Vít Bárta se dne 4. 2. 2011 účastnil schůze poslaneckého klubu. Poslanci v rámci stranické diskuse kritizovali dopady novely zákona o daních z příjmů, která zavedla zdanění poslaneckých náhrad, čímž došlo k podstatnému snížení příjmů poslanců. Poslanec Vít Bárta následně nabídl svým spolustraníkům možnost bezúročné půjčky. Dva z poslanců později nabídku přijali a 29. 3. 2011 došlo mimo budovu Poslanecké sněmovny k předání hotovosti. Začátkem dubna 2011 situace vyústila v obvinění Víta Bárty z uplácení. Poté, co byl 13. 4. 2012 Obvodním soudem pro Prahu 5 uznán vinným ze zločinu podplácení, se Vít Bárta obrátil na Nejvyšší soud. Ten měl posoudit, zda jsou činy Víta Bárty kryty hmotněprávní poslaneckou imunitou podle čl. 27 odst. 1 a 2 Ústavy. Při rozhodování se zaměřil na dvě hlavní otázky:

• zda lze na poslanecký klub nahlížet jako na orgán Poslanecké sněmovny a zda ochrana projevu poslance zahrnuje i jednání takového klubu,
• zda jednání obviněného poslance splňuje charakteristiku projevu v souvislosti s výkonem mandátu.

Nejvyšší soud ve svém rozhodnutí připouští spornost prvního z výše vypsaných bodů. Ústava v čl. 31 odst. 1 stanovuje , že komory zřizují jako své orgány výbory a komise. O poslaneckých klubech se nezmiňuje a za orgány Sněmovny je dle právní úpravy považovat nelze. Projevy učiněné během schůze takového klubu by tudíž neměly požívat ochrany podle čl. 27 odst. 2 Ústavy. Důležitým faktorem je však účel ustanovení o hmotněprávní imunitě. Tím je ochrana projevu poslance v situacích a v místě, kdy dochází k diskusím o legislativních rozhodnutích s dalšími poslanci. Z tohoto pohledu je dle Nejvyššího soudu nutné považovat poslanecké kluby za orgány Poslanecké sněmovny, jelikož i zde může docházet k takovému jednání a i zde by mohlo dojít ke zneužití trestního stíhání jako prostředku boje proti politickým oponentům. Nejvyšší soud taktéž argumentoval velmi úzkým charakterem úpravy imunity Poslanecké sněmovny ČR v porovnání s rozsahem imunity na poli Evropského parlamentu. Pokud by se aplikovala pouze na jednání komory, výborů a komisí, šlo by o příliš restriktivní a formalistické pojetí tohoto ochranného prostředku, které by bylo v rozporu s účelem právní úpravy.

Dále musel soud zodpovědět otázku, zda se jednání Víta Bárty dalo považovat za projev ve smyslu čl. 27 odst. 2 Ústavy a zda k němu došlo v souvislosti s výkonem mandátu. Nejvyšší soud jednání Víta Bárty za takové považuje, jelikož nabídka výhodné půjčky byla přímou reakcí na diskusi týkající se účinné normy snižující poslanecký příjem.

Nejvyšší soud dospěl k závěru, že jednání Víta Bárty splňuje Ústavou dané náležitosti nutné pro vyjmutí poslance z trestního stíhání. Připustil však, že jeho rozhodnutí je aplikovatelné pouze na jednání Víta Bárty uskutečněné na půdě Poslanecké sněmovny. Pozdější předání hotovosti dvěma poslancům, které bylo učiněno mimo komoru, je plně v kompetenci Městského soudu v Praze.[13]

Otto Chaloupka – Nejvyšší soud – Ústavní soud

Rozhodnutí Nejvyššího soudu lze nalézt pod spisovou značkou 3 Tcu 33/2014,[14] navazující nález Ústavního soudu poté pod spisovou značkou I. ÚS 3018/14.[15] Obě rozhodnutí se týkají tehdejšího poslance za Věci veřejné, Otta Chaloupky.

Dne 21. 6. 2013 zveřejnil dotyčný poslanec z půdy Poslanecké sněmovny příspěvek na vlastním veřejném profilu sociální sítě Facebook, kterým reagoval na napadení manželského páru skupinou osob romského původu v obci Duchcov a na otevřený dopis od otce jednoho z útočníků adresovaný starostce obce. Na to zareagovala 23. 4. 2014 státní zástupkyně Obvodního státního zastupitelství pro Prahu 1 podáním obžaloby pro přečin podněcování k nenávisti vůči skupině osob nebo k omezení jejich práv a svobod . Obviněný Otto Chaloupka poté 5. 5. 2014 podal k Nejvyššímu soudu návrh na rozhodnutí o vynětí z pravomoci orgánů činných v trestním řízení.

Nejvyšší soud nejdříve vyloučil možnost využití procesněprávní imunity z důvodu skutečnosti, že Otto Chaloupka v době soudního sporu již nebyl poslancem a nepožíval tedy ochrany podle čl. 27 odst. 4 Ústavy. Následně se zaměřil na hmotněprávní imunitu podle čl. 27 odst. 2 Ústavy.

Obviněný argumentoval skutečností, že ke zveřejnění příspěvků došlo na půdě Poslanecké sněmovny a že hmotněprávní exempce se dle ustálené judikatury vztahuje na jakékoliv jednání poslance na půdě komory a považuje se tímto za výkon mandátu poslance

Nejvyšší soud dal obviněnému za pravdu v tvrzení, že zveřejněný text byl písemným vyjádřením myšlenek tehdejšího poslance Parlamentu . Nenaplňuje však znaky projevu poslance na půdě komory potřebné pro požití hmotněprávní ochrany. Soud vyloučil, že by šlo o jednání v rámci výkonu mandátu, jelikož nešlo o projev v rámci soutěže politických sil ani jiných diskusí při legislativním procesu. Povahu příspěvku přirovnal k masovým komunikačním prostředkům, na které se taková ochrana nevztahuje, jelikož by vedla k neodůvodněné občanské nerovnosti.

Argumentačně zajímavějším rozhodnutím je však nález Ústavního soudu, jenž navazuje na předchozí rozhodnutí soudu Nejvyššího. Ústavní soud detailně rozebral principy, o něž se poslanecká imunita opírá, které následně aplikoval na třech vznesených otázkách týkajících se stěžejního čl. 27 odst. 2 Ústavy:

• c o se rozumí „projevem“, který je chráněný tímto článkem,
• kde jsou tyto projevy chráněny,
• zda je chráněn pouze projev učiněný v souvislosti s výkonem mandátu.

Co se týče první otázky, Ústavní soud připouští širší pojetí významu slova projev, přičemž nejde jen o výrok, tedy slovní projev, ale i písemný a vizuální projev či jiný způsob vyjádření názoru. Nepřipouští však, že by úmyslem ústavodárce byla možnost chránit indemnitou jakýkoliv projev vůle navenek. Vždy musí splňovat náležitosti indemnitou chráněného projevu, které jsou odvozeny od samotné funkce indemnity chránit svobodu projevu a funkčnost Poslanecké sněmovny jako celku.

Při řešení problematiky druhé otázky Ústavní soud nejdříve potvrdil místní omezení indemnity jako úmysl ústavodárce. Podotýká, že toto místní omezení se vztahuje na jakékoliv místo, kde dochází k zasedání Poslanecké sněmovny či jejích orgánů, tedy i například na výjezdních jednáních mimo samotné sídlo orgánu. Východiskem aplikovaným na identifikaci prostor, kde se projev poslance chrání, je funkční pojetí indemnity, nikoliv teritoriální. Prostory, které požívají hmotněprávní imunity, jsou ta fóra, kde ke svobodné a otevřené výměně názorů mezi poslanci dochází.[16]

Poslední výkladová otázka se vztahuje k problematice, zda musí být projev pro možnost ochrany indemnitou učiněn při výkonu poslaneckého mandátu. Zde Ústavní soud bere na vědomí, že tato podmínka v čl. 27 odst. 2 Ústavy výslovně stanovena není, nicméně pro splnění funkčnosti hmotněprávní indemnity je nutné rozlišovat mezi příspěvkem do parlamentní debaty a jakýmkoliv projevem učiněným poslancem na chráněném místě. Ústavní soud opět vychází z funkce indemnity, kterou je ochrana Parlamentu jako celku. Chráněný projev proto nesmí směřovat výhradně navenek, nýbrž vůči dalším účastníkům parlamentní debaty.[17]

Po aplikaci výše zmíněných přístupů na případ poslance Otta Chaloupky Ústavní soud rozhodl, že tato forma projevu je takovým projevem, který by mohla chránit indemnita poslance. Dále však odmítá teritoriální pojetí indemnity a aplikovatelnost indemnity v případě, kdy ke sdílení příspěvku došlo sice na půdě Sněmovny, ale použitím čl. 27 odst. 2 Ústavy na tento projev nedojde k funkčnímu naplnění podstaty takové ochrany. Nedošlo ani ke splnění třetí podmínky, kterou je nasměrování projevu poslance vůči dalším zákonodárcům. Sdílený příspěvek byl cíleně směřován k veřejnosti. Ústavní soud se zde ztotožňuje s Nejvyšším soudem a příspěvky na sociálních sítích povahově přirovnává k masovým komunikačním prostředkům, na které se hmotněprávní imunita poslance nevztahuje.[18]

Ústavní soud na základě uvedené argumentace ústavní stížnost zamítl.

[1] Čl. 25 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky.

[2] § 54 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky.

[3] Částková, E. Parlamentní imunita. 2008, aktualizováno 2010, Studie č. 1. 207, Parlamentní institut, s. 3.

[4] Sládeček, V., Mikule, V./Suchánek, R., Syllová, J.: Ústava České republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 308.

[5] Publikace vydávané kanceláří Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky [online]. psp.cz. 1. 8. 2017. [cit. 8. 11. 2021]. s. 2. Dostupné z: https://www.psp.cz/eknih/cdrom/ic/pdf/15_Poslanecky_manda_8_2017.pdf

[6] Částková, E. Institut parlamentní imunity: právní úprava platná v České republice v evropském kontextu. 2011, rigorózní práce, Karlova univerzita, Právnická fakulta, s. 8–9.

[7] Sládeček, V., Mikule, V./Suchánek, R., Syllová, J.: Ústava České republiky, s. 309.

[8] Čl. 27 odst. 3 Ústavy.

[9] Čl. 27 odst. 4 Ústavy.

[10] Čl. 27 odst. 5 Ústavy.

[11] Publikace vydávané kanceláří Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky [online]. s. 2.

[12] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 10. 2012, sp. zn. 11 Tcu 135/2012.

[13] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 10. 2012, sp. zn. 11 Tcu 135/2012.

[14] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2014, sp. zn. 3 Tcu 33/2014.

[15] Nález Ústavního soudu ze dne.16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3018/14.

[16] Nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3018/14.

[17] Nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3018/14.

[18] Nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3018/14.