Tereza Kuklová
studentka Právnické fakulty MUNI
Jak probíhá azylové řízení v České republice a odkud žadatelé pocházejí
Řízení ve věci mezinárodní ochrany představuje speciální typ správního řízení, v jehož závěru může žadatel získat mezinárodní ochranu v podobě azylu nebo doplňkové ochrany. Jaké kroky musí cizinec podniknout, aby obdržel azyl v České republice? Kolik cizinců u nás žádalo o mezinárodní ochranu v průběhu minulých let a odkud tyto osoby pocházejí? A kterým občanům Česko azyl nejčastěji uděluje? Nejen těmto otázkám se věnuje následující příspěvek.
Tento článek se nejprve věnuje procesu, kterým žadatelé musí projít, aby mezinárodní ochranu (nebo také azyl) získali. Neopomíjí ani zjišťování a shromažďování informací o žadateli, zemi jeho původu nebo specifika důkazního řízení v rámci posuzování důvodnosti žádosti o azyl. Poté příspěvek představuje vývoj počtu žádostí o mezinárodní ochranu, včetně státní příslušnosti žadatelů, přičemž v této části čerpá z oficiálních statistických zpráv zveřejněných na stránkách Ministerstva vnitra. Z této části je pak patrné, že žadatele o mezinárodní ochranu čeká z čistě statistického hlediska spíše neúspěch.
Právní úprava řízení ve věci mezinárodní ochrany v České republice se nachází v zákoně č. 325/1999 Sb., o azylu (dále jen „zákon o azylu“). Předpis popisuje proces podání žádosti o mezinárodní ochranu, průběh řízení včetně možných opravných prostředků a v závěru uvádí práva a povinnosti žadatelů, azylantů a osob požívajících doplňkové ochrany.
První kroky žadatele o mezinárodní ochranu
Po příchodu na území České republiky by cizinec měl nejprve podat žádost o udělení mezinárodní ochrany. Podle § 3 odst. 1 zákona o azylu se žádostí rozumí projev vůle cizince, z něhož je zřejmé, že hledá v České republice ochranu před pronásledováním nebo před hrozící vážnou újmou.
Žádost lze podat buď písemně, nebo ústně do protokolu. Adresátem žádosti může být Policie České republiky nebo výjimečně také Ministerstvo vnitra (jen pokud je žadatel hospitalizován či umístěn v zařízení, kde je omezena osobní svoboda). Policii se žádost podává na hraničním přechodu, v přijímacím středisku,[1] na odboru cizinecké policie nebo v zařízení pro zajištění cizinců (zde pouze do sedmi dnů ode dne, kdy byl cizinec o této možnosti informován). Podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany žadateli vzniká právo setrvat na území České republiky.[2]
Do 24 hodin od podání žádosti se žadatel musí dostavit do přijímacího střediska.[3] Zde je povinen podrobit se daktyloskopickému sejmutí otisků prstů a pořízení obrazového záznamu jeho podoby z důvodu zjištění jeho totožnosti. Tyto údaje následně Policie zadá do elektronické databáze EURODAC, do níž mají přístup příslušné orgány členských států Evropské unie za účelem zajištění fungování společného azylového systému EU. To mj. zabraňuje tzv. asylum shoppingu, tedy výběru státu příslušného k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu samotným cizincem. V minulosti totiž v případě „papírových“ databází neúspěšní žadatelé ilegálně překročili hranice a v jiném evropském státě o azyl žádali znovu. Žadatel rovněž absolvuje lékařské vyšetření, aby bylo ověřeno, že netrpí chorobou ohrožující život či zdraví samotného žadatele či jiných osob. Následně žadatel odevzdá svůj cestovní doklad a případně strpí osobní prohlídku a prohlídku svých věcí.[4]
Shromáždění informací o žadateli
Na základě výzvy Ministerstva vnitra (dále jen „ministerstvo“) se žadatel musí dostavit k poskytnutí údajů k podané žádosti. Po celou dobu je třeba žadatele informovat a poučovat v jeho mateřském jazyce, nebo v jazyce, ve kterém je schopen se dorozumět. Žadatel ministerstvu poskytne kromě svých osobních údajů také informace o způsobu jeho cesty na území České republiky, cestovních dokladech a zejména důvodu podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
Nejpozději do tří dnů od poskytnutí údajů k žádosti vydá ministerstvo žadateli průkaz žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Po dobu platnosti průkazu je žadatel účastníkem systému veřejného zdravotního pojištění jakožto státní pojištěnec. Doklad o platném zdravotním pojištění žadateli vydá Všeobecná zdravotní pojišťovna.[5]
Další krok zpravidla představuje pohovor se žadatelem vedený pracovníkem ministerstva. Pohovoru může být přítomen tlumočník do jazyka, ve kterém je žadatel schopen se dorozumět. Současně je možná přítomnost zmocněnce žadatele, jenž ovšem není oprávněn do průběhu pohovoru jakkoli zasahovat. Prostor pro vyjádření zmocněnec dostane až po skončení pohovoru.[6]
Roku 1995 vydal Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHRC) příručku nazvanou Vedení pohovorů se žadateli o status uprchlíka (RLD 4). Příručka je určena především pracovníkům UNHCR a vládním úředníkům zapojeným do řízení o přiznání postavení uprchlíka v jednotlivých zemích. Obsahuje pokyny pro přípravu a vedení pohovoru a zvláštní pozornost věnuje také mnoha specifickým problémům, s nimiž se tazatel u pohovoru může setkat. V předmluvě příručky je totiž zdůrazněno: „Nikdy nesmíme zapomenout, že přiznání či nepřiznání postavení uprchlíka přímo ovlivní život a zdraví žadatele a jeho rodiny.“[7] V případě potřeby je možné s žadatelem provést více pohovorů, např. aby byla ověřena konzistentnost jeho výpovědi. Nicméně jakmile má žadatel za sebou všechny základní vstupní procedury, je přesunut do pobytového střediska, kde čeká až do vyřízení své žádosti.[8]
Rozhodování za stavu důkazní nouze
Důkazní řízení v řízení o posouzení žádosti o mezinárodní ochranu vykazuje jistá specifika. K otázce rozložení důkazního břemene v rámci řízení ve věci mezinárodní ochrany se několikrát vyjádřil Nejvyšší správní soud.[9] Břemeno tvrzení stíhá žadatele o mezinárodní ochranu, který by měl uvést pravdivě a úplně všechny skutečnosti. Nicméně správní orgán je v souladu se zásadou tzv. materiální pravdy povinen vyvinout dostatečné úsilí, aby posoudil pravdivost žadatelových tvrzení a porovnal je s informacemi o žadatelově zemi původu. Břemeno důkazní je pak rovnoměrně rozloženo mezi žadatele a správní orgán.[10]
Rozhodování o mezinárodní ochraně ovšem velmi často probíhá za stavu důkazní nouze. V řízení ve věci mezinárodní ochrany proto dochází ke snížení důkazního standardu, k čemuž slouží tzv. test přiměřené pravděpodobnosti: „Přiměřená pravděpodobnost nežádoucího důsledku návratu do země původu (…) je dána tehdy, bývá-li tento důsledek v případech obdobných případu žadatele nikoli ojedinělý.“[11] Jedná se o situaci, kdy „k nežádoucímu důsledku v případech obdobných případu žadatele dochází natolik často, že s ním ten, komu takový následek hrozí, musí počítat jako se vcelku běžným jevem, a nikoli jako s jevem toliko výjimečným.“[12] Přiměřená pravděpodobnost tak představuje nižší důkazní standard než důkazní standard užívaný v civilních a v trestních věcech.
Zvláštní pozornost je věnována posouzení věrohodnosti žadatele. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu „(…) není povinností žadatele o azyl, aby pronásledování své osoby prokazoval jinými důkazními prostředky než vlastní věrohodnou výpovědí. Je naopak povinností správního orgánu, aby v pochybnostech shromáždil všechny dostupné důkazy, které věrohodnost výpovědí žadatele o azyl vyvracejí či zpochybňují.“[13] Hodnotí se tedy konzistentnost žadatelovy výpovědi a její soulad s dostupnými informacemi o žadatelově zemi původu.
Dále je nutno zdůraznit speciální zásadu, znějící v případě pochybností ve prospěch žadatele o mezinárodní ochranu. Jestliže tedy správní orgán nezjistí zjevnou nesprávnost tvrzení žadatele, musí z nich vycházet a vykládat skutečnosti v jeho prospěch. Podle Nejvyššího správního soudu navíc nelze klást žadateli k tíži drobné nesrovnalosti.[14]
Mezinárodní ochrana v České republice
Žadateli lze udělit azyl podle § 12 zákona o azylu, jestliže je pronásledován za uplatňování politických práv a svobod, nebo jestliže má odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, pohlaví, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině[15] nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě, jehož občanství má. Zvláštním typem azylu je azyl za účelem sloučení rodiny dle § 13 zákona o azylu, který lze udělit rodinnému příslušníkovi azylanta. V případě hodném zvláštního zřetele lze žadateli udělit azyl z humanitárního důvodu dle § 14 zákona o azylu.
Není-li v řízení shledáno, že žadatel má nárok na azyl dle výše popsaných ustanovení, ministerstvo posoudí, zda žadateli může být udělena doplňková ochrana. Ministerstvo vždy nejdříve posuzuje, zda je možno žadateli udělit azyl. Pokud jsou naplněny důvody pro udělení azylu, udělí se azyl přednostně před doplňkovou ochranou.[16] Doplňková ochrana se totiž uděluje pouze na dobu, po kterou dané osobě hrozí vážná újma, nejméně však na jeden rok. Před uplynutím této doby může osoba požívající doplňkovou ochranu požádat ministerstvo o její prodloužení.[17]
Doplňkovou ochranu dle § 14a zákona o azylu lze žadateli udělit, pokud bude v řízení zjištěno, že v jeho případě jsou důvodné obavy, že by mu hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy, pokud by byl vrácen do státu původu. Vážnou újmou se rozumí uložení trestu smrti, mučení nebo nelidské a ponižující zacházení, vážné ohrožení života civilisty z důvodu ozbrojeného konfliktu, nebo pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. Podle § 14b zákona o azylu lze doplňkovou ochranu také udělit za účelem sloučení rodiny, a to rodinnému příslušníkovi osoby požívající doplňkové ochrany.
Možná rozuzlení: Udělí, nebo neudělí?
Rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany by mělo být vydáno do šesti měsíců ode dne, kdy byly poskytnuty údaje k podané žádosti. V některých případech může být tato lhůta prodloužena až na 18, resp. 21 měsíců.[18] „Řízení o udělení mezinárodní ochrany může být ukončeno rozhodnutím ve věci (negativním či pozitivním), zamítnutím žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné, nebo zastavením řízení.“[19]
V případě, že je žadateli udělena některá z forem mezinárodní ochrany, získá průkaz o povolení k pobytu. Dále je mu umožněno např. ubytovat se v některém z integračních azylových středisek.[20]
Proti rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany se žadatel může bránit žalobou ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení negativního rozhodnutí. K řízení o žalobě je příslušný krajský soud, v jehož obvodu je žadatel v den podání žaloby hlášen k pobytu. Podání žaloby má až na výjimky uvedené v § 32 odst. 2 zákona o azylu odkladný účinek. Krajský soud buď rozhodnutí ministerstva zruší a vrátí mu věc k dalšímu řízení, nebo žalobu zamítne. Pokud žadatel neuspěje ani u krajského soudu, může se do dvou týdnů obrátit na Nejvyšší správní soud s kasační stížností.
V § 16 zákona o azylu jsou uvedeny důvody, jež vedou k zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné. Ministerstvo žádost zamítne, např. pokud žadatel uvádí pouze ekonomické důvody, uvádí nesprávné údaje bez vážného důvodu nebo odmítl strpět daktyloskopické sejmutí otisků prstu.
Jako zjevně nedůvodná se podle § 16 odst. 2 zákona o azylu zamítne také žádost podaná žadatelem, který přichází z tzv. bezpečné země původu, pokud neprokáže, že v jeho případě tento stát za takovou zemi považovat nelze. Česká republika vede seznam bezpečných zemí původu ve formě vyhlášky ministerstva.[21] V současné době jsou bezpečnými zeměmi původu např. Albánie, Gruzie (s výjimkou Abcházie a Jižní Osetie), Tunisko či Ukrajina (s výjimkou poloostrova Krym a částí Doněcké a Luhanské oblasti pod kontrolou proruských separatistů).
Řízení ve věci mezinárodní ochrany bude zastaveno, např. pokud žadatel vezme svou žádost zpět, zemře, nelze-li zjistit jeho pobyt nebo pokud je žádost nepřípustná.[22] Žádost je shledána nepřípustnou, jestliže žadatel spadá pod některou ze situací uvedených v § 10a zákona o azylu. Jedná se např. o žádost občana Evropské unie, o žádost, k jejímuž posouzení je příslušný jiný stát, nebo o opakovanou žádost, která byla ministerstvem posouzena jako nepřípustná.
Vývoj počtu žadatelů v České republice
Na stránkách Ministerstva vnitra jsou zveřejněny statistické zprávy o mezinárodní ochraně,[23] v nichž je uvedeno, kolik osob žádalo v minulosti o mezinárodní ochranu v České republice a kolika z nich byla skutečně udělena. Nejnovější zpráva pochází ze srpna 2021.[24]
Do této doby bylo v roce 2021 v České republice podáno celkem 964 žádostí o mezinárodní ochranu. V roce 2020, kdy byl volný pohyb obyvatel omezen z důvodu pandemie onemocnění COVID-19, bylo v České republice podáno 1 164 žádostí. Jedná se o poměrně výrazný pokles oproti roku 2019, kdy o mezinárodní ochranu v České republice žádalo celkem 1 922 osob. Pro zajímavost lze uvést, že v době tzv. uprchlické krize v roce 2015 bylo v České republice podáno celkem 1 525 žádostí o mezinárodní ochranu.
Nejvíce žádostí podaných v roce 2021 (tj. do srpna 2021) pochází od žadatelů z Ukrajiny (celkem 267), na druhém místě jsou žadatelé z Afghánistánu (156), následují žadatelé z Gruzie (140) a dále z Moldavska (42). Z celkových 992 rozhodnutí vydaných v roce 2021 (tj. do srpna 2021) byl azyl udělen pouze 61 žadatelům. Doplňková ochrana byla přiznána 96 žadatelům, 361 řízení bylo zastaveno a zbylých 474 žadatelů obdrželo negativní rozhodnutí.
Také v roce 2020[25] žádali o mezinárodní ochranu v České republice především žadatelé z Ukrajiny (351), následovali žadatelé z Gruzie (144) a poté žadatelé z Vietnamu a Běloruska (z každého shodně 65 žádostí). V roce 2020 bylo vydáno celkem 1 455 rozhodnutí, přičemž azyl byl udělen 42 žadatelům a doplňková ochrana 72 žadatelům. Celkem 537 řízení bylo zastaveno a k neudělení žádosti o mezinárodní ochranu došlo v 804 případech.
Navzdory hlasitým obavám části veřejnosti tak není získání mezinárodní ochrany v České republice vůbec snadné. Jak vyplývá ze zveřejněných statistických zpráv, ministerstvo azyl spíše neuděluje. To mimo jiné zpochybňuje některé populistické výroky politiků o uprchlících a otevřené náruči Evropy, které jsme mohli sledovat i během letošního předvolebního klání.
Foto titulní: Mezinárodní ochranu v České republice lze udělit také za účelem sloučení rodiny. Foto: Afghan refugees in Iran, EC/ECHO/Pierre Prakash, 25. listopad 2013, Flickr, CC BY-NC-ND 2.0
[1] Podle § 79 odst. 2 zákona o azylu slouží přijímací středisko k ubytování žadatele o udělení mezinárodní ochrany nebo cizince po dobu stanovenou tímto zákonem. Žadatel je povinen v něm setrvat až do ukončení všech základních vstupních procedur. V České republice se přijímací střediska nacházejí v Zastávce u Brna a v tranzitním prostoru mezinárodního Letiště Václava Havla v Praze.
[2] Ust. § 3 - 3d zákona o azylu.
[3] Správa uprchlických zařízení ministerstva vnitra. Provoz zařízení. Naše zařízení [online]. suz.cz. 2017 [cit. 16. 10. 2021]. http://www.suz.cz/co-delame/provoz-zarizeni/
[4] Ministerstvo vnitra České republiky – Odbor azylové a migrační politiky. Průběh správního řízení o udělení mezinárodní ochrany [online]. Ministerstvo vnitra České republiky. 2021 [cit. 16. 10. 2021]. https://www.mvcr.cz/migrace/clanek/podrobnejsi-informace-o-prubehu-spravniho-rizeni-o-udeleni-mezinarodni-ochrany.aspx
[5] Sdružení pro integraci a migraci. Zdravotní pojištění [online]. Sdružení pro integraci a migraci. 2021 [cit. 16. 10. 2021]. https://www.migrace.com/cs/poradna/informace-pro-cizince/zadatele-o-mezinarodni-ochranu/zdravotni-pojisteni-zomo
[6] Ust. § 23 zákona o azylu.
[7] Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHRC). Vedení pohovorů se žadateli o status uprchlíka (RLD 4) [online]. Příručka UNHRC. 1995 [cit. 16. 10. 2021]. https://is.muni.cz/el/1422/podzim2010/MV728K/um/prirucka_unhcr_vedeni_pohovoru_1995.pdf
[8] Podle § 79 odst. 3 zákona o azylu slouží pobytové středisko k ubytování žadatele o udělení mezinárodní ochrany do doby nabytí právní moci rozhodnutí o jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Žadatel je již oprávněn středisko volně opouštět nebo se ubytovat na vlastní náklady v soukromí. V České republice se pobytová střediska nacházejí v Kostelci nad Orlicí, v Havířově a v Zastávce u Brna.
[9] Zejm. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2008, sp. zn. 5 Azs 66/2008.
[10] Ibidem.
[11] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2008, sp. zn. 2 Azs 71/2006.
[12] Ibidem.
[13] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2005, sp. zn. 6 Azs 235/2004.
[14] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2008, sp. zn. 5 Azs 66/2008.
[15] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2006, sp. zn. 2 Azs 66/2006 lze podle okolností za znak příslušnosti k určité sociální skupině ve smyslu § 12 písm. b) zákona o azylu považovat také sexuální orientaci žadatele o azyl.
[16] Ust. § 28 odst. 1 zákona o azylu.
[17] Ust. § 53a zákona o azylu.
[18] Sdružení pro integraci a migraci. 1. instance – Ministerstvo vnitra [online]. Sdružení pro integraci a migraci. 2021 [cit. 16. 10. 2021]. https://www.migrace.com/cs/poradna/informace-pro-cizince/zadatele-o-mezinarodni-ochranu/rizeni-o-udeleni-mezinarodni-ochrany/1-instance-rizeni-ministerstvo-vnitra
[19] Ministerstvo vnitra České republiky – Odbor azylové a migrační politiky, op. cit.
[20] Podle § 79 odst. 4 zákona o azylu slouží integrační azylové středisko k přechodnému ubytování azylantů a osob požívajících doplňkové ochrany a poskytuje se nejdéle na dobu 18 měsíců. Pobyt v integračním azylovém středisku je zpoplatněn. Jeho cílem je zejména osvojení českého jazyka a získání samostatného bydlení a zaměstnání. V České republice se tato střediska nacházejí v Jaroměři, v Předlicích, v Brně a v Havířově.
[21] Vyhláška č. 328/2015 Sb., kterou se provádí zákon o azylu a zákon o dočasné ochraně cizinců, v platném znění.
[22] Ust. § 25 zákona o azylu.
[23] Ministerstvo vnitra České republiky. Mezinárodní ochrana [online]. Ministerstvo vnitra České republiky. 2021 [cit. 16. 10. 2021]. https://www.mvcr.cz/clanek/mezinarodni-ochrana-253352.aspx
[24] Ministerstvo vnitra České republiky – Odbor azylové a migrační politiky. Mezinárodní ochrana v České republice, měsíční statistický přehled [online]. Ministerstvo vnitra České republiky. srpen 2021 [cit. 16. 10. 2021]. https://www.mvcr.cz/clanek/statisticke-zpravy-o-mezinarodni-ochrane-za-jednotlive-mesice-v-roce-2021.aspx
[25] Ministerstvo vnitra České republiky – Odbor azylové a migrační politiky. Mezinárodní ochrana v České republice, roční statistický přehled [online]. Ministerstvo vnitra České republiky. 2020 [cit. 16. 10. 2021]. https://www.mvcr.cz/clanek/souhrnna-zprava-o-mezinarodni-ochrane-za-rok-2020.aspx
Více článků
-
Bude špatnému lobbování konec?
Zákon o lobbování míří do třetího čtení. Zdá se, že šance lobbistů netransparentně prosazovat svoje zájmy budou po dvou dekádách vyjednávání konečně sníženy – ale bude tomu opravdu tak? Všechno ještě může změnit...
-
Mechanismy Evropské komise: Zpráva o právním státu
Od roku 2020 zveřejňuje Evropská komise každoročně Zprávu o právním státu. Její účel je především preventivní, měla by odhalovat problémy, které se v jednotlivých státech Evropské unie objevily za uplynulý rok,...
