Dočasná ochrana jako řešení hromadného přílivu válečných uprchlíků z Ukrajiny

Dočasná ochrana v unijním právu

Dočasná ochrana je krizový mechanismus, který má zemím EU sloužit k rychlé reakci na hromadný příliv osob, které se z určitého důvodu nemohou vrátit do své vlasti. Jejím cílem je jednak zmírnit tlak na vnitrostátní azylové systémy a jednak umožnit vysídleným osobám požívat harmonizovaných práv v rámci celé EU. Tato práva se týkají pobytu, přístupu na trh práce a bydlení, lékařské pomoci i přístupu dětí ke vzdělání. Azylové řízení je poměrně náročné, a to jak časově, tak finančně. To platí tím spíše v situaci, kdy o mezinárodní ochranu najednou žádá obrovské množství lidí. Přetížený azylový systém pak neprospívá ani státu, ani osobám, které mezinárodní ochranu hledají. Právě dočasná ochrana má těmto problémům předejít. Řízení vedoucí k jejímu udělení je méně formalizované a mnohem rychlejší, což znamená zejména rychlejší přístup cizinců k možnosti pracovat a k dalším výhodám.

V unijním právu institut dočasné ochrany existuje již od roku 2001. Zavedla jej směrnice č. 2001/55/ES[2] po zkušenostech s přílivem osob vysídlených v důsledku konfliktu v bývalé Jugoslávii. Samotná směrnice nestanovuje hmotněprávní podmínky pro získání dočasné ochrany. O tom, zda se jedná o případ hromadného přílivu vysídlených, musí kvalifikovanou většinou rozhodnout Rada na návrh Komise.[3] Od počátku existence směrnice o dočasné ochraně však Rada, až dosud, takové rozhodnutí nepřijala.

Ve svém březnovém rozhodnutí Rada deklarovala, že v důsledku invaze ruských vojsk na několika místech Ukrajiny představují rozsáhlé oblasti ukrajinského území oblasti ozbrojeného konfliktu, z nichž uprchly a dále utíkají tisíce lidí.[4] Stanovila proto, že na území EU nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob.

Dočasnou ochranu mohou podle tohoto rozhodnutí získat nejenom občané Ukrajiny, ale také ti, kteří na Ukrajině požívali mezinárodní ochrany a jejich rodinní příslušníci.[5] Doba trvání dočasné ochrany je jeden rok. Toto období lze automaticky prodloužit o období šesti měsíců, nejdéle ale o jeden rok.[6] Komise bude situaci na Ukrajině neustále monitorovat a přezkoumávat. Následně může Radě navrhnout, aby dočasnou ochranu prodloužila ještě o další rok. Může ale také navrhnout její ukončení, pokud situace na Ukrajině umožní dotčeným osobám bezpečný a trvalý návrat.[7]

Dočasná ochrana v českém právu

Směrnici o dočasné ochraně transponuje zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců. Tento zákon, v mnohém inspirovaný zákonem o azylu, upravuje procesní pravidla řízení o žádosti o dočasnou ochranu, důvody pro její neudělení, odnětí a zánik, právní postavení žadatele a osoby požívající dočasné ochrany nebo vydávání průkazu o povolení k pobytu. Upravuje volný přístup cizinců s dočasnou ochranou na trh práce a přístup ke vzdělání.

Tento zákon doposud spal, neboť podmínkou pro jeho aktivaci je právě rozhodnutí Rady.[8] Nyní se však probudil. Od 21. 3. 2022 je účinný zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, tzv. Lex Ukrajina. Nový zákon upravuje podmínky udělování dočasné ochrany osobám, na které dopadá rozhodnutí Rady. Nad rámec tohoto rozhodnutí budou mít na dočasnou ochranu nárok také cizinci z jiných zemí, kteří měli na Ukrajině povolen trvalý pobyt a kteří se do své vlasti nemohou vrátit z důvodu, že by jim tam hrozilo špatné zacházení.[9]

Udělování dočasné ochrany by se mělo řídit zákonem o dočasné ochraně, byť s četnými výjimkami, které mají zajistit co nejflexibilnější vyřizování pobytových oprávnění. Zákon předpokládá obdobné využití ustanovení zákona o pobytu cizinců[10] týkající se udělování víza za účelem strpění. Ve věci neudělení či následného odnětí dočasné ochrany se však použije zákon o dočasné ochraně cizinců.[11] To znamená, že rozhodnutí o neudělení nebo odnětí dočasné ochrany bude možné napadnout žalobou v patnáctidenní lhůtě.[12]

Dočasná ochrana se uděluje ve formě víza k pobytu nad 90 dnů. Vydané vízum opravňuje jeho držitele také k cestování v rámci schengenského prostoru. V tom spočívá významný rozdíl oproti dříve vydávanému vízu za účelem strpění, jehož platnost vycestováním z Česka automaticky zaniká.[13] Cizinec musí o dočasnou ochranu požádat osobně (jinak je žádost nepřijatelná) a při podání žádosti by měl předložit cestovní doklad. Pokud jím nedisponuje, vydá se mu cizinecký pas. O udělení dočasné ochrany rozhoduje Ministerstvo vnitra nebo Policie ČR. Lex Ukrajina zakotvuje také účast osob požívajících dočasné ochrany na veřejném zdravotním pojištění.[14]

V přechodných ustanoveních nový zákon stanovuje, že se bude vztahovat i na cizince, kterým bylo v souvislosti s válkou na Ukrajině dosud vydáno zvláštní vízum za účelem strpění.[15] Ti tak automaticky získali postavení osob požívajících dočasné ochrany.

Spolu s tímto zákonem nabyly účinnosti také dva související - první z nich se týká oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí[16] a druhý školství.[17] Důležitým benefitem, který tyto zákony cizincům s udělenou dočasnou ochranou přináší, je volný přístup na trh práce. Držitelé víza strpění, které se donedávna Ukrajincům udělovalo, mohli totiž legálně pracovat až poté, co si vyřídili povolení k zaměstnání. Mezi další práva, která osobám s dočasnou ochranou nové zákony přiznávají, patří možnost přijetí dětí do dětské skupiny za zjednodušených podmínek, přístup k sociálním službám či nárok na humanitární dávku ve výši 5 000 Kč, kterou lze při splnění dalších podmínek přiznat i opakovaně.

V oblasti vzdělávání pak nový zákon upravuje přijímání ukrajinských dětí k předškolnímu, základnímu, střednímu a vyššímu odbornému vzdělávání. V případě předškolního a základního vzdělávání upravuje postup pro případy, kdy není možné dítě přijmout z důvodu plné rejstříkové kapacity. U středních škol, konzervatoří a vyšších odborných škol dojde například k prodloužení termínu pro podání přihlášek nebo prodloužení času pro přijímací zkoušku. Počítá se také s osvobozením od poplatku za nostrifikace.

Účinnost všech tří zákonů je omezena do 31. 3. 2023.

Dočasná vs. doplňková ochrana

Cizinci prchající do České republiky v důsledku války na Ukrajině samozřejmě mají možnost požádat i o mezinárodní ochranu. Ministerstvo vnitra však tento postup z pochopitelných důvodů nedoporučuje.

Předchozí podání žádosti o mezinárodní ochranu nebrání tomu, aby cizinec zároveň požádal o dočasnou ochranu. Lex Ukrajina pak řeší vztah těchto dvou řízení. Stanoví, že po dobu trvání dočasné ochrany se řízení o mezinárodní ochraně přerušuje. To platí jak u řízení zahájených dříve, než cizinec získal dočasnou ochranu, tak u řízení zahájených až poté.[19]

Závěr

Aktivování dočasné ochrany na úrovni Evropské unie ukazuje podporu Ukrajině a jejím obyvatelům a snahu efektivně a rychle řešit jejich pobytovou situaci v členských státech, do kterých utíkají. Ocenit lze i promptní a vstřícnou reakci Ministerstva vnitra na příliv desítek tisíc uprchlíků do České republiky. Dočasná ochrana pro ně představuje rychlý způsob, jak získat legální pobytové oprávnění až na jeden rok a s ním i automatický přístup do systému veřejného zdravotního pojištění či volný přístup na trh práce.

Foto: Міністерство внутрішніх справ України. Ukrainian refugees from 2022, crossing into Poland. CC 4.0. Dostupné z: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Ukrainian_refugees_from_2022,_crossing_into_Poland.jpg

[1] Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana.

[2] Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími.

[3] Článek 5 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně.

[4] Bod 1 a 2 preambule prováděcího rozhodnutí.

[5] Článek 2 prováděcího rozhodnutí.

[6] Článek 4 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně.

[7] Článek 4 odst. 2 směrnice o dočasné ochraně, bod 21 preambule prováděcího rozhodnutí.

[8] § 1 odst. 4 zákona o dočasné ochraně.

[9] § 3 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb.

[10] Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů.

[11] § 5 odst. 7 zákona č. 65/2022 Sb.

[12] § 17 zákona o dočasné ochraně.

[13] § 62 odst. 4 zákona o pobytu cizinců.

[14] § 7 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb.

[15] § 8 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb.

[16] Zákon č. 66/2022 Sb., o opatřeních v oblasti zaměstnanosti a oblasti sociálního zabezpečení v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace.

[17] Zákon č. 67/2022 Sb., o opatřeních v oblasti školství v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace.

[18] § 14 odst. 1 a 2 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu).

[19] § 6 odst. 4 Lex Ukrajina.