Publikace se věnuje konfliktu dvou protichůdných zájmů. Na jedné straně požadavku co nejvyšší efektivity spolupráce v rámci EU, na straně druhé potřebě zajištění náležité ochrany základních práv a svobod.

Nejvyšší efektivity spolupráce dosahuje EU rozličnými mechanismy založenými na vzájemném uznávání (např. rozhodnutí či pravomoci věc projednat a rozhodnout). Potřeba rychlého a do značné míry automatického fungování těchto mechanismů je přitom zdůvodňována zásadou vzájemné důvěry. Zásada spočívá v oprávněném předpokladu, že ostatní členské státy dodrží právo EU včetně lidskoprávní ochrany. K tomu nicméně nemusí ve skutečnosti vždy dojít.

Druhým zájmem je tudíž potřeba opravdového zajištění náležité ochrany základních práv a svobod. Ty totiž mohou být v důsledku využití příslušných mechanismů spolupráce (založených na vzájemném uznávání) ohroženy.

Na přetrvávající problém konfliktu uvedených zájmů je v recenzované publikaci nahlíženo z originální perspektivy. Tou je podrobná a promyšlená diskuse, zda, nakolik a jak může být při řešení konfliktu uvedených zájmů nápomocná proporcionalita, resp. uplatnění testu proporcionality[1], a jak by takový test mohl a měl být v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva koncipován. Tato diskuse je přitom zcela namístě. I přes částečné užívání proporcionality, zakotvené v čl. 52 Listiny základních práv EU, se nezdá být způsob jejího využití Soudním dvorem v této oblasti dosud zcela jednotný a uspokojivě rozpracovaný.

Předně lze vyzdvihnout velice přehlednou, promyšlenou a logicky strukturovanou stavbu textu knihy, která umožňuje snadnou orientaci v předložených argumentech. Již v úvodu autorka vhodně vymezuje nejen jednotlivé zkoumané otázky, ale i metody ke zpracování tématu a shrnuje, k jakým závěrům dochází. Jednotlivé kapitoly opatřené shrnujícím závěrem poté systematicky postupují od teoreticko-analytického zpracování základních východisek (chápání vzájemného uznávání [kapitola č. 1], vzájemné důvěry [kapitola č. 2] a principu proporcionality [kapitola č. 3]) k úvahovým pasážím. V nich se autorka věnuje otázce, jak by mohl test proporcionality ve zkoumaných oblastech vypadat a jaký by mohl mít dopad [kapitoly č. 4–5]. To umožňuje dobré porozumění textu i čtenářům, kteří ve zkoumané problematice prozatím postrádají hlubší souvislosti.

Ocenit lze rovněž skutečnost, že autorka nezůstala pouze u teoretických úvah. Diskutovanou otázku naopak podrobně demonstruje na dvou předem vymezených případových studiích. Těmi konkrétně jsou A) předávání osob na základě evropského zatýkacího rozkazu[2] [kapitola č. 6] a B) předávání žadatelů o azyl v rámci dublinského systému[3] [kapitola č. 7]. Neopomíjí přitom zmínit a zohlednit ani nanejvýš aktuální otázky, jakými je vystoupení Spojeného království z EU či ohrožení nezávislosti justice v Polsku.

Obsahově považuji za nejpřínosnější především pátou kapitolu. V ní autorka originálně diskutuje, jak by mohl – a měl – test proporcionality v prostoru svobody, bezpečnosti a práva vypadat, dále jak intenzivní by měl být přezkum a jaká kritéria by se měla při vyvažování brát v úvahu. Neméně přínosné jsou poté i dvě navazující případové studie, na nichž autorka své obecné úvahy a získané poznatky demonstruje. Stěžejním argumentem autorky přitom je, že by test proporcionality, zakotvený v čl. 52 Listiny základních práv EU, mohl v některých případech představovat efektivní štít chránící relativní[4] lidská práva proti nepřiměřeným omezením způsobeným procesy při spolupráci založené na vzájemném uznávání a důvěře.

Jednotlivá autorkou navržená kritéria pro striktnost přezkumu v rámci testu proporcionality (význam práva, zranitelnost oběti či stupeň harmonizace) či pro samotné poměřování jakožto třetí krok testu (závažnost porušení, stupeň nebezpečí, možnosti nápravy, existence procesních záruk, povaha a obsah dotčeného práva aj.) jsou logicky a přesvědčivě zvolena. Některá z nich by si nicméně zasloužila o něco bližší pozornost. Autorka se například věnuje pouze některým vybraným právům (zejména různým aspektům práva na spravedlivý proces). Ty sice odpovídají těm, jež bývají často předmětem posouzení ze strany Soudního dvora, přesto by širší a důkladnější analýza autorčinu argumentaci ještě více posílila. Stejně tak by mohl být věnován i o trochu větší prostor bližšímu upřesnění způsobu aplikace jednotlivých kritérií v praxi.

Praktická část publikace je zaměřena na dva vybrané mechanismy spolupráce (již zmíněný evropský zatýkací rozkaz a dublinský systém). To autorce umožnilo posuzovanou otázku ve zvolených oblastech detailně zvážit a prodiskutovat. Negativním důsledkem takového postupu je nicméně fakt, že uvedené poznatky nelze bez dalšího vztáhnout na všechny ostatní oblasti unijního práva. Tento negativní aspekt autorka do značné míry potlačila tím, že vhodně zvolila dva rozdílně fungující mechanismy spolupráce založené na pozitivním uznávání (cizím státem vydaných evropských zatýkacích rozkazů) i negativním uznávání (nedostatku vlastní příslušnosti posoudit žádost o mezinárodní ochranu), při nichž se požadavek efektivity často a zřetelně dostává do konfliktu s ochranou lidských práv. To umožňuje vysledovat shodné a rozdílné znaky při uplatňování navrženého testu, a učinit tak i některé obecné závěry.

Vyzdvihnutí si v neposlední řadě zaslouží i to, že se autorka nezabývá pouze možnými přínosy uplatnění proporcionality, nýbrž že si je vědoma i jejích limitů, které podrobně diskutuje. Autorka tak zcela správně upozorňuje, že je test proporcionality hodnotově neutrální. Výsledek balancování tudíž může být ovlivněn výběrem konkrétní teorie lidských práv při testu využité, což může představovat i určitý prostor pro jeho zneužití. Jako žádoucí se tak jeví doprovodit jej propracovanou a konzistentní teorií lidských práv.[5] Souhlasit lze rovněž s argumentem, že v případě konfliktu s absolutními právy ztrácí test proporcionality svoji relevanci, neboť je v takovém případě nutné upřednostnit narušené či ohrožené absolutní právo. Logický a přesvědčivý je konečně i závěr, že v některých oblastech spojených s existencí vážných fundamentálních nedostatků v ochraně lidských práv již na unijní úrovni, jako je tomu v rámci dublinského systému, je potenciální pozitivní dopad testu proporcionality omezen. Autorka však ani v tomto případě neopomíná v samotném závěru [kapitola č. 8] alespoň stručně – avšak konstruktivně – zvážit možnou cestu vpřed.

S vědomím uvedených rizik se návrh na uplatňování testu proporcionality v případě ohrožení relativních lidských práv jeví jako jedna z možných a logických cest kupředu. Recenzované dílo přitom nejen ukazuje, že by takový postup mohl být alespoň v některých případech a oblastech přínosný, např. u předávání podezřelých osob na základě evropského zatýkacího rozkazu, ale i jak by mohl příslušný test vypadat. Je však potřeba doplnit, že je to Soudní dvůr, který je pomyslně „na tahu“ a kterému přísluší test proporcionality ve své judikatuře blíže rozpracovat, mj. i s ohledem na jeho zakotvení v čl. 52 Listiny základních práv EU. Jako vhodné se přitom může ukázat stanovení jednoznačných kritérií v rámci celého práva EU, jež by mohla sloužit jako podpůrný obecný systém pro suspendování příslušných mechanismů spolupráce nad rámec jimi upravených specifik. Samotné provádění testu včetně vyvažování zájmů by přitom bylo ponecháno na vnitrostátních orgánech.

Publikace: XANTHOPOULOU, Ermioni. Fundamental rights and mutual trust in the area of freedom, security and justice: a role for proportionality? Oxford: Hart Publishing, 2020.

[1] Ten se obecně sestává ze tří kroků. Prvním je test vhodnosti, tedy zda je omezení základního práva způsobilé dosáhnout sledovaného cíle. Následuje test nezbytnosti, při němž je posuzováno, zda dané opatření je k dosažení tohoto cíle nutné, či zda lze stejného cíle dosáhnout šetrnějším způsobem. Posledním krokem je test proporcionality v užším smyslu, při němž dochází k vzájemnému poměřování a vyvažování v kolizi stojících zájmů a práv.

[2] Rámcové Rozhodnutí Rady ze dne 13. června 2002 o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy.

[3] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států.

[4] Relativní práva (např. svoboda projevu) jsou ta, která mohou být v případě konfliktu s jinými právy či zájmy upozaděna. O tom, jakému z v kolizi stojících práv či zájmů bude dána přednost se rozhoduje právě s ohledem na princip proporcionality. Situace je nicméně odlišná v případě absolutních práv. Pokud se totiž dostane do konfliktu s jinými právy či zájmy právo absolutní, musí toto absolutní právo (např. zákaz mučení) dostat přednost. Test proporcionality včetně vyvažování se v takovém případě neuplatňuje.

[5] Což však bude jistě příslušet především Soudnímu dvoru.